60年的公務員工資改革陷入中國央地關系怪圈

　　新中國成立以來，公務員工資管理的權限經(jīng)歷了高度集權到有限分權，再到分權的過程，2006年工資改革再度將工資管理權限集中在中央政府。公務員工資改革陷入央地關系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。 60年來歷經(jīng)數(shù)次改革的中國的公務員工資制度，正在陷入一個各方不滿的怪圈之中。 該不該給公務員漲工資?這個話題始終處在公共輿論熱點，又始終說不清楚。在停滯八年之后，最新一輪的公務員薪酬改革也已經(jīng)箭在弦上，但新的爭議也再次出現(xiàn)。 這篇文章具有一定參考意義。

　　2017年國家公務員考試中，仍有138萬人爭奪12901個職位(競爭比例約為107∶1)，其中最熱門職位競爭比例高達9411∶1。也就是說，即便最的“八項規(guī)定”等擠出了一部分公務員的額外收入，可它依然還是個誘人的金飯碗。

　　中國的公務員工資制度正在陷入一個各方不滿的怪圈：合理的公務員漲薪也可能引起民眾的“拍磚”，人事部門長期壓制工資增長又會引發(fā)公務員的不滿，還會導致地方政府變相給員工漲工資。

　　筆者過去六年的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，公務員工資管理一大癥結在于中央地方關系。新中國成立以來，公務員工資管理的權限經(jīng)歷了高度集權到有限分權，再到分權的過程，而2006年工資改革再度將工資管理權限集中在中央政府。

集權的1956年工資制度

　　1956年工資制度是最集權的。全國干部適用同一張工資表，分為三十個工資等級，同一級別的干部收入在各個地區(qū)是不同的，全國一共分為十一個工資區(qū)。當時的干部均工資高于全社會均工資。

　　第一個工資制度的出臺是在1956年。

　　之前，為了鞏固政權，中央政府集中精力處理解放戰(zhàn)爭后的一些相關事宜，經(jīng)濟建設的權限就交給地方政府。問題隨之而來，人才流失問題在當時非常突出。許多又 紅又專的干部選擇留在地方政府工作，有些為了照顧家庭從中央政府轉到地方政府，有些因為地方政府可以讓干部們創(chuàng)新地開展工作。不過，新中國成立后幾年，中 央政府開始有意識地逐步收權，提高中央權威，1956年的工資制度是在這種背景下產(chǎn)生的。

　　此時的工資制度是最集權的。當時全國的干部適用同一張工資表。這張工資表中，政府的雇員被分為三十個工資等級，工資一至三級是給最高級的領導干部(比如主 席、總理、副總理等)。同一工資級別的干部的收入在各個地區(qū)是不同的，全國一共分為十一個工資區(qū)。新疆等地的干部收入就比其他地方高。

　　一張工資表，對人事干部來說是再省事不過了。不過，負面效應也層出不窮，人事管理官員無法應付不同的情況。地方上想出不少方法補償，比如提供房屋、托兒 所、理發(fā)室和食堂等。諸如此類的方法變相地侵蝕了正式工資制度的效力。看起來中央政府對工資管理事項有絕對的權威，事實上地方的執(zhí)行卻脫離正常的軌道。

　　值得注意的是，工資管理與財政管理的關系極為緊密。如果地方政府對財政支出擁有極大的支配權，可能會將一部分公共資源用于改善職工的福利。1956年之后 30年的工資制度雖然是集中管理機制，但伴隨著財政管理權限多次的變遷——分權和集權交替進行，工資制度的實際執(zhí)行也出現(xiàn)多次的波動。

　　總的來說，當時的干部均工資高于全社會均工資，而干部實際收入與自己的努力和承擔的責任關系不大，與所在機構、所在地區(qū)的財政汲取能力卻有很大的關系。盡管在一張工資表下，這一時期的地方干部工資分配已經(jīng)出現(xiàn)差異，當然，嚴重程度上還是遠遠趕不上后來。

有限分權的1985年工資制

　　雖然有限分權，當時社會上的均主義還是占上風，因此地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。

　　1980年代的旋律主要是放權。

　　就工資的分權管理而言，這個階段*提出的政府機構改革起到了重要鋪墊作用。當時一些認為，中國政府要減員三分之一，地方政府要減員更多，認 為在減員基礎上建立一個有效的干部工資制度對吸納人才極為重要。這些說法現(xiàn)在是常識，當時剛經(jīng)歷“文革”，還是很受抵制。因此，一些開明對干部體制 改革及工資改革的支持的重要性不能低估。

　　改革開放初期，中央政府還批準了數(shù)次干部提薪。盡管這些計劃有很多阻力、政府的財政赤字也因此擴大，工資改革的思路卻已奠定下來。

　　1985年的工資制度與1956年的截然不同，采納的是結構工資制(沿用至今)。也就是，我們無法簡單根據(jù)一個干部的工資級別來判斷其工資收入水。工資 分為多個單元，每個單元承擔不同的功能。比如1985年的工資分為基礎工資、職務工資、工齡津貼、獎勵工資。基礎工資是希望能大體維持工作人員的基本生活 費用，而工齡津貼則是反映一個干部參加工作的年限。

　　1985年也明確了工資分級管理權限。當時的工資改革文件稱，“中央、省、自治區(qū)、直轄市國家機關行政人員和專業(yè)技術人員的職務工資標準，由國家統(tǒng)一規(guī) 定。省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機關行政人員和專業(yè)技術人員的職務工資標準，由省、自治區(qū)、直轄市在不超過本方案附發(fā)的省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機關行政人 員職務工資標準和國家安排的工資增長指標范圍內制定”。

　　之所以稱之有限分權就在于中央政府對于工資、獎金、津貼等有原則性的規(guī)定。而工資管理(包括確定職務工資)，各部門和地方政府有一定的自主權。

　　盡管是有限分權，但當時社會上均主義還是占上風。因此，地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。

　　逐步發(fā)育壯大的私營部門實施靈活的工資政策，工資水與市場基本相匹配。當時民間有說法是“造導彈不如賣茶葉蛋”。這種所謂的“腦體倒掛”與公共部門工資 制度僵化有關。1980年代中，鄧小在深圳河畔的一個小漁村問當?shù)匾粦艮r(nóng)民收入，女兒鄧榕怕他聽不見，就大聲講：“老爺子，比你工資還高呢。”

1993年工資制：繼續(xù)分權，地區(qū)津貼出世

　　地區(qū)附加津貼成為地方工資分權管理的重要政策工具，也讓公務員工資管理陷入各種批評。比如“自肥”，一些重要部門有各種額外收入，成為公務員津貼的來源。

　　八年之后，進一步分權的1993年工資制度在國家推行《國家公務員暫行條例》的背景下出臺了。“腦體倒掛”現(xiàn)象因為新增的“地區(qū)津貼制度”一定程度上得到了緩解，但也誘發(fā)了更大的負面效應，為之后長達十余年工資管理混亂埋下伏筆。

　　2017年7月30日，河南省濮陽市開州北路與綠城路交叉口附的綠城小區(qū)，市民們慣稱之為“公務員小區(qū)”。

　　1991年，時任人事部部長趙東宛和中國社會科學院副院長劉國光聯(lián)合主持“工資改革理論研究研討組”，這個課題組的調研意見影響了1993年工資改革。小組的研究報告提出，適當?shù)墓べY分權管理將會提高公務員隊伍的工作效率，有利于人才的吸納以及公務員隊伍的精簡。

　　課題組還提出一個工資指數(shù)，這個指數(shù)與當?shù)氐耐ㄘ浥蛎浡省⒇斦�收入的增長率以及國有企業(yè)的增長率相掛鉤，讓地方政府在調整當?shù)毓珓諉T薪酬時有所依據(jù)。這個思路與當前許多發(fā)達經(jīng)濟體所做的薪酬調查是相當接的。遺憾的是，這個工資指數(shù)沒有被采納。

　　1993年工資改革的序言提到“防止高定級別、高套職務工資等現(xiàn)象發(fā)生”。這是此前工資制度集權或有限分權的遺留問題——由中央政府制定的工資標準與當?shù)?的生活水若有極大的脫節(jié)，地方政府就想方設法通過高定級別、高套職務工資來滿足當?shù)毓珓諉T一些合理(也包括不合理)的要求。

　　地方的訴求在1993年工資改革中得到了回應，出臺了地區(qū)津貼制度。

　　地區(qū)津貼又分為艱苦邊遠地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。艱苦邊遠地區(qū)津貼主要適用于一些特殊地區(qū)，實施過程中爭議不大。而地區(qū)附加津貼是根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水和 生活費用支出等因素來定，同時還要考慮公務員工資水與企業(yè)職工工資水的差距，一開始就被賦予極重的任務。要試圖彌補中央所定工資與地方實際生活水的 差距，還要彌補當?shù)毓珓諉T工資水與其他企業(yè)工資水的差距。

　　功能繁重的地區(qū)附加津貼成為地方工資分權管理的重要政策工具，也讓公務員工資管理陷入各種批評。1993年工資改革的文件明確寫明，地區(qū)附加津貼的細則在 1994年適當時候出臺。迄今為止，這個諾言沒有實現(xiàn)。當時的人事部部長宋德福曾經(jīng)在多個場合解釋細則未出臺的原因，歸結起來主要是經(jīng)驗和人力不足。

　　工資分權管理后，地方政府及用人單位可以靈活運用地區(qū)附加津貼來調整本地區(qū)和本單位的工資，也可以在人事管理方面有所創(chuàng)新，比如深圳政府就曾在人事管理方 面有一定的創(chuàng)新，不過，工資“雙重不衡”的問題依然難以解決，高級人才的薪水遠低于企業(yè)同類員工的水，低技能公務員收入?yún)s高于企業(yè)同類員工。

　　與此同時，地區(qū)附加津貼展現(xiàn)了巨大的負面效應，成為“自肥”工具。一些重要部門有各種額外收入，其中一部分就成為津貼的來源。地區(qū)津貼與當?shù)厣�活成本、工資差距關系不大，完全取決于政府部門的汲取能力。

重新集權的2006年工資制

　　各種批評下，2006年工資改革進行全面的中央收權。財政部的綜合司還加掛了一塊牌子，“清理規(guī)范津貼補貼辦公室”。

　　結果，2006年工資改革的重要目標就定在了“規(guī)范津補貼”上。2006年工資改革文件開宗明義提出：“努力解決當前公務員收入分配領域存在的突出矛盾，逐步縮小地區(qū)間收入差距，促進公務員隊伍建設，促進黨風廉政建設。”

　　各地公務員工資收入差別很大。即使是省內，公務員之間的收入差距也很大，2001年廣東有關部門做了官方的工資水調查，發(fā)現(xiàn)深圳市的科員或者東莞市的科長的工資水比大多數(shù)其他地方的處長還高。

　　亂發(fā)津補貼則與腐敗有很大的關系。許多部門以權謀私，盡管最終不是部門首長獨占私利，而是全局員工一起分享“收入”。政府的掠奪行為與公共服務背道而馳。

　　各種批評下，2006年工資改革進行全面的中央收權。財政部的綜合司還加掛了一塊牌子，“清理規(guī)范津貼補貼辦公室”。許多與此相關的工作中，紀委和監(jiān)察部 門也參與其中，他們的目標是像抓廉政建設一樣治理工資和收入分配問題。在此過程中，工資管理出現(xiàn)了一些關鍵詞。比如“陽光工資”“同城同待遇”和“限高、 穩(wěn)中、托低”等。

　　“陽光工資”意味著所有公務員的工資都是公開透明的，但這個“陽光”主要還是對內。

　　“同城同待遇”是要求在一個城市工作的公務員，如果職位資歷相同，不論是在財政局工作還是在文化局工作，都應拿到相同的工資。

　　“限高、穩(wěn)中、托低”是公務員工資管理中的新詞。限高是封頂一些油水部門的額外收入;“托低”就是增加基層和“清水衙門”公務員的工資;“穩(wěn)中”則是保持原來分配較合理的部門的工資水。

　　規(guī)范津補貼的目標在于實現(xiàn)工資管理內部透明化、部門之間和地區(qū)之間的工資差距不能過大。不過，中央政府至今并沒有明確列出相應的標準。

　　至于中央政府的收權，則主要是通過工資審批權限進行的。按照現(xiàn)行的做法，地方的津補貼標準要根據(jù)“下管一級”的辦法報請上級政府審批。也就是縣里的津補貼標準要由市級政府進行審批。

再度集權之后，“雙重不衡”依舊

　　各級地方政府需要轉變職能和改善公共服務，而當前的公務員工資集權管理卻是一個重大的障礙。

　　工資管理權限變遷的背后是財政管理權限的變化。1980年代以來，地方政府逐步獲得財政管理的重要權限，這些權限對地方經(jīng)濟的發(fā)展有很大的好處。許多西方學者認為，將權責和激勵機制解決得很好的中國式財政分權對中國經(jīng)濟騰飛有重要貢獻。

　　公務員薪酬水&薪酬制定集中度關系。

　　1994年分稅制實施后，政府的財政收入端趨向集權，支出端則高度分權。地方政府因此有余地設置各類支出的優(yōu)先順序。在此基礎上，有些地方政府及部門利用津補貼制度變相給公務員漲工資，引發(fā)中央政府于2006年重新界定工資管理的權限。

　　問題在于，再度集權管理后，問題是否得到了解決?

　　過去六年間，筆者在中部和東部地區(qū)做過多輪公務員工資管理調研。總的發(fā)現(xiàn)是津貼和補貼的規(guī)范程度確實上升了，許多“清水衙門”與“油水部門”的公務員工資已經(jīng)比較接甚至拉。

　　但是，2008年，筆者卻在某省黨報看到這樣一份有趣的來信，作者是當?shù)氐囟惒块T官員，他認為，陽光工資后收入沒有差別，稅務人員變得懶惰、懈怠，當?shù)卣?府為了激勵，在完成一定的稅收任務后給予額外的報酬(不一定是貨幣形式)。換句話說，地方政府在用更巧妙的方法增加公務員實際收入。

　　這樣的情況并非個案。“雙重不衡”問題，在集權管理之下，并未得到解決。高級和低級的公務員之間的薪酬差距較小，因此高級干部或者有著居高不下的工資外 福利，或者選擇跳槽下海，或者干脆用各種方法“自肥”。另一方面，低級公務員的實際薪酬仍然有著極大吸引力，公務員考試熱度依然不減即是佐證。

　　從全球范圍來看，公務員工資管理的權限出現(xiàn)下放的趨勢，重要原因便是“雙重不衡”——低級別公務員職位的工資比私有部門同類職位高，高技能、高級別職位 則比私有部門同類職位低。從公共部門的發(fā)展趨勢來說，高技能人才的需求是增加的，而一些技術含量很低的工作可以外包給一些私有部門。一套由中央制定、幾乎 不重視當?shù)貏趧恿κ袌霈F(xiàn)狀的工資管理模式是很難處理“雙重不衡”問題的。因此，許多發(fā)達國家要求給基層政府的人事部門放權，各種工資管理創(chuàng)新也在公共部 門展開。

　　為了應對市場經(jīng)濟的需求，各級地方政府需要轉變職能和改善公共服務。而當前的公務員工資集權管理對政府轉變職能卻是一個重大的障礙。

在分權框架下解決合法性問題

　　公務員工資陷入中國央地關系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。

　　年來西方國家政府改革的經(jīng)驗表明，三項政府改革至關重要。一是財政管理和預算改革;二是官員隊伍內部的組織改造;三是公務員薪酬體系改革。因為公務員薪酬改革極富爭議性，多數(shù)國家先著手的是前兩項，不過，一旦薪酬改革失敗，前面改革的成效會大打折扣。

　　對中國來說，公務員工資改革的重要性，無需贅言。最新的消息是，新一輪公務員薪酬改革正在準備當中，總的目標是“調整工資結構，擴展晉升空間，建立比較機制，實施配套改革”。

　　從歷史來看，中國公務員工資改革陷入央地關系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。

　　要走出當前的困境，中央地方關系的重塑是必不可少。一些研究中央和地方關系的學者早已指出，集權和分權不是一種零和游戲。分權并不等于削弱中央的權威，在一些操作層面上的分權反而有利于中央政府對全局的控制。

　　在公務員工資管理事項中，中央政府可以制定工資結構和工資指導原則。更直接的，中央政府可以制定全國和分省的工資總額，地方政府在此約束下再自主決定工資管理具體執(zhí)行方案。

　　更重要的是，工資制定的合法性基礎應該在分權的框架下進行解決。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，要想民眾對公務員薪酬有一定的認同度，立法機關對工資方案的事前公 開的審查是極為重要的，此外還需要進入民意機關的辯論和審核。這樣，公務員獲得相應的薪酬(哪怕是高薪)，也有了民意基礎和程序上的公正性。這也是此前工 資改革沒有抓住的要害。