美國養(yǎng)老金管理模式對我國的啟示

我國已初步搭建起三支柱養(yǎng)老保障體系，但第一支柱負(fù)擔(dān)過重，第二、第三支柱發(fā)展嚴(yán)重不足，三個支柱均缺少繳費激勵，更缺少專業(yè)化投資運營機制，養(yǎng)老體系的長期安全性和支付能力無法得到保證。第三支柱仍以商業(yè)性保險和個人普通儲蓄為主，缺少跨生命周期的制度性安排，亟待建立以個人自主決策、自我受益為主要特征的個人養(yǎng)老賬戶制度。開展基本養(yǎng)老保險結(jié)存基金投資運營、建立基本養(yǎng)老保險風(fēng)險準(zhǔn)備金、建立個人退休金賬戶制度、建立統(tǒng)一養(yǎng)老金賬戶、加快養(yǎng)老金投資產(chǎn)品創(chuàng)新等是完善第一支柱、加強第二、第三支柱的重要方向。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金養(yǎng)老產(chǎn)品個人養(yǎng)老賬戶稅收遞延

美國養(yǎng)老保障體系主要包括三個支柱：第一支柱是政府強制建立的社會保障計劃，即美國社會保障信托基金。第二支柱是雇主養(yǎng)老金計劃，包括公共部門(聯(lián)邦、州和地方政府)養(yǎng)老金計劃和私人部門(企業(yè)及非營利組織)養(yǎng)老金計劃，401(K)計劃是雇主養(yǎng)老金計劃的主要類型。第三支柱為個人自愿建立的個人退休金賬戶及其他個人補充養(yǎng)老計劃。截至2013年底，美國社會保障信托基金規(guī)模達(dá)到2.76萬億美元，占比14.5%;雇主養(yǎng)老金計劃資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到9.31萬億美元，占比48.9%;個人退休金賬戶資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到6.97萬億美元，占比36.6%。

一、美國社會保障信托基金管理情況

(一)基本管理模式

美國社會保障信托基金是法定強制性養(yǎng)老計劃，通過社會保障稅征繳，覆蓋了96%以上人口。社會保障信托基金由養(yǎng)老遺屬保險信托基金(OASI)和殘聯(lián)保險信托基金(DI)兩部分組成，前者受益對象為退休者、遺屬及其家人，后者受益對象為殘疾人及其家人。稅率分為兩類，一類是雇主和員工的稅率，一類是自由職業(yè)者的稅率。對雇主和員工，OASI的稅率是雇主和員工應(yīng)稅收入的各5.6%，DI的稅率是雇主和員工各0.6%，兩者合計雇主和員工各6.2%。對自由職業(yè)者，OASI的稅率是應(yīng)稅收入的11.2%，DI的稅率是個人應(yīng)稅收入的1.2%，兩者合計共應(yīng)稅收入的12.4%。過去二十多年，繳費率一直沒有變化，但最大繳稅基數(shù)在從1990年53,400美元上漲至2017年117,000美元。當(dāng)期稅收約72%用于待遇發(fā)放，約28%由社會保障信托基金負(fù)責(zé)投資管理。社會保障信托基金的養(yǎng)老金替代率(養(yǎng)老金替代率=養(yǎng)老金年度給付額/退休前一年工資總額)在25%?40%之間(高收入者，替代率低;低收入者，替代率高).

(二)監(jiān)管機構(gòu)

社會保障稅收入直接進入統(tǒng)一賬戶，由掛靠在美國財政部的社會保障信托基金董事會管理。董事會有6名董事，分別由聯(lián)邦財政部部長、勞工部部長、醫(yī)療衛(wèi)生部部長、社會保障局局長以及兩名由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院確認(rèn)的社會公眾擔(dān)任。美國《社會保障法案》及其《修訂案》對信托基金的投資范圍、投資方式等有明確規(guī)定，美國《聯(lián)邦刑法典》有對“侵占養(yǎng)老金與福利基金罪”的處罰規(guī)定，目前未發(fā)生過有關(guān)社會保障信托基金被挪用或侵貪的案例。

(三)投資模式和投資收益

根據(jù)美國《社會保障法案》的規(guī)定，社會保障信托基金只能投資于聯(lián)邦財政部發(fā)行的專項債券。該專項債券分為兩類：一是債權(quán)憑證，屬短期債券，在發(fā)行日下一年的6月30日到期;二是普通債券，期限從1年到15年不等。聯(lián)邦財政部通過控制專項債券的發(fā)行利率、期限和規(guī)模來控制信托基金的投資風(fēng)險和投資收益率，投資收益率由政府擔(dān)保。該專項債券最大特點是可以在任何時間按面值兌換成現(xiàn)金，完全消除了信托基金的流動性風(fēng)險。截止到2013年底，98%的資產(chǎn)配置于普通債券，僅有2%配置于債券憑證。2001年以來，美國社會保障信托基金年化利率為5%，而同期通貨膨脹率為2%。

二、美國雇主養(yǎng)老金計劃管理情況??以401(k)計劃為代表

雇主養(yǎng)老金計劃是美國養(yǎng)老保障體系的第二支柱。根據(jù)待遇給付方式不同，雇主養(yǎng)老金計劃可分為待遇確定型雇主養(yǎng)老金計劃(Defined Benefit Plan，DB計劃)和繳費確定型雇主養(yǎng)老金計劃(Defined Contribution Plan，DC計劃)。因雇主不愿在養(yǎng)老金計劃中承擔(dān)過多責(zé)任，同時DB計劃不便于員工自由流動， DC計劃逐漸成為美國雇主養(yǎng)老金計劃的主流。根據(jù)美國投資公司協(xié)會(ICI)的數(shù)據(jù)，截至2013年底，美國DC計劃養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模6.26萬億美元，DB計劃養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模為3.05萬億美元，前者規(guī)模是后者的2.05倍。在DC計劃中，401(k)計劃資產(chǎn)規(guī)模達(dá)4.19萬億美元，占美國DC計劃養(yǎng)老金資產(chǎn)的67%。

(一)401(k)計劃的來源

美國401(k)計劃源自其國內(nèi)《稅收法》的第401(k)條款。該條款規(guī)定，雇主可設(shè)立401(k)計劃賬戶，雇員在領(lǐng)取工資時將一定比例的工資繳入賬戶，雇主則按照雇員的繳費進行匹配繳費，企業(yè)繳費部分從公司當(dāng)期應(yīng)稅收入中扣除。企業(yè)雇主向個人賬戶的繳費和雇員個人繳費都不列入雇員當(dāng)期應(yīng)稅收入，待雇員退休后從該賬戶領(lǐng)取企業(yè)年金待遇再繳納個人所得稅。2001年，美國國會通過的稅法(EGTRRA)授權(quán)設(shè)立的羅斯401(k)計劃，允許參與者稅后收入繳費，但領(lǐng)取待遇時將免稅。雇員可以同時擁有羅斯401(k)計劃和傳統(tǒng)401(k)計劃，但是兩個計劃之間不能現(xiàn)金轉(zhuǎn)移。此外，如果參與者離開公司，羅斯401(k)計劃可以滾存進羅斯IRA計劃(同樣也采取TEE的稅收模式).

(二)401(k)計劃的建立

美國《稅收法》規(guī)定，盈利性企業(yè)無論其規(guī)模大小都可以設(shè)立401(k)計劃。1996年國會通過法案允許一些免稅組織向其雇員提供401(k)計劃。每一個401(k)計劃的建立、運營、管理涉及多個主體，包括：

(1)承辦人，即建立401(k)計劃的雇主。

(2)受托人，可以是企業(yè)雇主或在企業(yè)內(nèi)雇用的退休計劃專員，或是從外部聘請專業(yè)公司等。《雇員退休收入保障法》要求受托人嚴(yán)格履行“審慎者原則”，必須以保障該公司401(k)計劃全體參加者的利益為出發(fā)點，以審慎的態(tài)度處理與該計劃有關(guān)的一切事務(wù)。任何忽視、放棄或違背審慎者原則的行為都將被視為違反受托人義務(wù)，并承擔(dān)法律責(zé)任。

(3)托管人，可以是銀行或其他金融機構(gòu)，其職能主要是集中管理該計劃的繳費，按雇員要求進行投資操作以及向退休雇員發(fā)放退休金。

(4)投資管理人，即能夠提供投資產(chǎn)品的金融服務(wù)公司，如共同基金公司、保險公司、經(jīng)紀(jì)人公司、銀行等。他們既可提供專為某個公司提供的投資產(chǎn)品，也可為企業(yè)401(k)計劃專門制定包括各種投資工具在內(nèi)的投資組合。

(5)賬戶管理人，負(fù)責(zé)記錄、管理401(k)計劃中每個雇員個人賬戶的繳費、投資與收益情況，承辦人有時會將這一工作外包出去，或者由投資管理人負(fù)責(zé)。

在實際操作中，某些不同職能可由同一公司完成。例如一家大的金融集團可能同時以托管人、投資管理人、賬戶管理人等多重身份出現(xiàn)。

(6)監(jiān)管部門，美國稅務(wù)局和美國勞工部基于《稅收法》和《雇員退休收入保障法》授權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)管401(k)計劃。美國財政部負(fù)責(zé)對401(k)計劃稅收優(yōu)惠政策的制定，財政部下屬的稅務(wù)局負(fù)責(zé)監(jiān)督稅收優(yōu)惠法律、法規(guī)的執(zhí)行情況。稅務(wù)局內(nèi)部設(shè)有專門的401(k)計劃監(jiān)督管理部門，對401(k)計劃是否符合稅收優(yōu)惠的各項條件和要求，進行嚴(yán)格控制和檢查。401(k)計劃每年都要向勞工部上交包括企業(yè)年金計劃財務(wù)詳情的年度報表，勞工部負(fù)有對401(k)計劃按時上交年度報表和財務(wù)進行審計的監(jiān)督和監(jiān)控責(zé)任。勞工部還對受托人的職責(zé)和禁止幕后交易等規(guī)定的執(zhí)行情況進行監(jiān)控。如果401(k)計劃的受托人違反了“審慎者原則”或參與了違規(guī)交易，美國勞工部有權(quán)代表計劃參加者對該受托人提起公訴，向受托人索回因其違規(guī)行為對計劃資產(chǎn)造成的經(jīng)濟損失。

(三)401(k)計劃的稅收優(yōu)惠和繳費限額

雇主和雇員繳費可稅前列支，等雇員在規(guī)定年齡領(lǐng)取時才算收入，需要申報個人所得稅。為防止濫用稅收優(yōu)惠，美國國稅局規(guī)定雇主在雇員401(k)計劃的繳費上限是雇員年收入的6%，可享受稅前列支。雇員個人繳費的免稅上限，根據(jù)2001年《經(jīng)濟增長和稅收減免協(xié)調(diào)法案》(EGTRRA)要求與通脹掛鉤，2017年是17,500美元，超過限額的個人投入要繳稅，且企業(yè)和個人總的繳納額每年不能超過52000美元，該限額定期調(diào)整。

(四)401(k)計劃的投資

美國對401(k)計劃的投資監(jiān)管采取審慎性監(jiān)管模式，要求投資管理人有義務(wù)像對待自己的資產(chǎn)一樣，審慎管理資產(chǎn)組合。監(jiān)管機構(gòu)對有關(guān)合同條款、市場準(zhǔn)入條件、投資組合投資限制等沒有明確約束，主要強調(diào)管理機構(gòu)對委托人的誠信義務(wù)和基金管理的透明度，打擊內(nèi)幕交易等欺詐行為，保護委托人的利益。企業(yè)選定401(k)計劃投資管理人后，投資管理人首先會為該401(k)計劃定制一個投資項目選單，然后由參加計劃的員工在指定的籃子里自主決定投資組合。401(K)計劃實現(xiàn)了計劃參與者對其賬戶資金的投資支配權(quán)，真正選擇符合自身狀況的投資與風(fēng)險的最佳組合，企業(yè)與雇員之間權(quán)責(zé)利關(guān)系得到完全分離。根據(jù)美國投資公司協(xié)會的數(shù)據(jù)，截至2013年底，美國401(k)計劃共4.19萬億美元，其中2.65萬億美元(占比63%)配置于共同基金，1.54萬億美元配置于其他投資品種(占比37%).

(五)計劃的領(lǐng)取

401(k)計劃待遇領(lǐng)取條件是如下之一：年滿59.5歲;死亡或永久喪失工作能力;發(fā)生大于年收入7.5%的醫(yī)療費用;55歲以后離職、下崗、被解雇或提前退休。如果在59.5歲之前提取賬戶資金，收入將按照普通收入納稅并繳納領(lǐng)取待遇收入10%的罰款，但允許計劃貸款和困難取款。雇員在年滿70.5歲時，必須開始從個人賬戶中取款，否則將對應(yīng)取款額按50%的稅率征稅。

三、美國個人退休金賬戶(IRA)的管理情況

1974年，美國國會頒布《雇員退休收入保障法案》(ERISA)，歷史性地創(chuàng)造出個人退休金賬戶(IRA)并賦予其雙重角色：一是鼓勵沒有被雇主養(yǎng)老金計劃覆蓋的雇員通過私人金融機構(gòu)建立稅收遞延的退休儲蓄賬戶;二是準(zhǔn)許退休人員和變換工作的雇員把其以前積累的雇主養(yǎng)老金計劃資產(chǎn)轉(zhuǎn)存至IRA，以便于繼續(xù)積累退休儲蓄資產(chǎn)。因此，IRA既為雇員繼續(xù)保存其雇主養(yǎng)老金計劃資產(chǎn)提供了一種渠道，同時也是一種自愿積累養(yǎng)老儲蓄的工具。截止2013年末，美國個人退休金賬戶資產(chǎn)余額為6.97萬億美元，有45%的美國家庭擁有個人退休金賬戶，均每個家庭個人退休金賬戶資產(chǎn)余額約10萬美元。

IRA可以分為傳統(tǒng)IRA，羅斯IRA，簡易式雇員退休金計劃(SEP IRA)、簡易式IRA(SIMPLE IRA)。其中傳統(tǒng)IRA和羅斯IRA最為流行，分別占到擁有IRAs家庭數(shù)的56.0%和29.7%。

(一)傳統(tǒng)IRA的管理情況

傳統(tǒng)IRA稅收優(yōu)惠的基本方式是延遲納稅(EET模式)，即個人賬戶在繳費、投資階段不征稅，只在領(lǐng)取時才根據(jù)稅法征收個人所得稅。

(1)建立限制。個人需要有收入，且年齡不得超過70.5歲。IRA賬戶實際是一個資金托管戶，在美國境內(nèi)的銀行、信用社、存貸款機構(gòu)、美國稅務(wù)總局核準(zhǔn)的其他能夠履行托管職能的機構(gòu)都可以開立。個人可開立1個以上IRA賬戶。

(2)繳費額度。為了避免當(dāng)期財政稅收大量流失，美國《稅收法》規(guī)定，無論個人收入多少，每年能夠存入IRA賬戶的最高限額為5500美元，超過50歲的參與者每年可增加繳費1000美元。

(3)免稅額度。并不是傳統(tǒng)IRA賬戶中的所有繳費都可以享受免稅，這取決于賬戶擁有者的收入、申報狀態(tài)、是否加入了雇主養(yǎng)老金計劃等。已參加了雇主養(yǎng)老金計劃的單身個人修正年收入在59000美元以下的，傳統(tǒng)IRA賬戶繳費全部免稅，共同申報的已婚人士全部免稅條件為修正年收入在95000美元以下;沒有參加雇主養(yǎng)老金計劃的傳統(tǒng)IRA賬戶全部免稅。

(4)取款規(guī)則。通常情況下，賬戶擁有者不得在59.5歲之前取款，若賬戶擁有者任意終止、變更資金用途或提前取款，賬戶內(nèi)的資金將失去稅收優(yōu)惠，賬戶擁有者除了補交以前的稅款之外，還需另繳10%的罰金，特殊情況除外(包括第一次購房、身體殘障無法上班、發(fā)生沒有補助的醫(yī)療費用賬單等)。賬戶擁有者達(dá)到59.5歲以后，就可以從賬戶中取款，數(shù)量和次數(shù)都沒有上限規(guī)定。

(二)羅斯IRA計劃的管理情況

20世紀(jì)90年代以來，隨著股票等多種投資方式的興起，許多人希望在退休時從IRA中一次性提取大量現(xiàn)款用于投資或改變生活方式，如購置新的房產(chǎn)。如果一次性取款數(shù)額十分龐大，適用稅率也將相應(yīng)升高，結(jié)果反而得不償失。

針對這種情況，參議員威廉羅斯提出反向IRA，即羅斯IRA，并于1998年開始應(yīng)用。羅斯IRA的基本機制是TEE模式，即向個人賬戶繳費時不免所得稅(稅后繳費)，但對賬戶獲得的投資收益免稅，領(lǐng)取時不繳納個人所得稅。

(1)建立限制。與傳統(tǒng)IRA不同，羅斯IRA對賬戶開立者的年齡沒有限制。

(2)繳費額度。羅斯IRA的繳費額度和傳統(tǒng)IRA一樣，目前每年能夠存入羅斯IRA賬戶的最高限額為5500美元，超過50歲的參與者每年可增加繳費1000美元。但是，羅斯IRA對參與者的收入上限有要求，單身、或已婚人士單獨申報的，其修正年收入不得超過127000美元，聯(lián)合申報的已婚人士其修改年收入不得超過188000美元，超過上限的不允許向羅斯IRA繳費。

(3)取款規(guī)則。如果羅斯IRA賬戶中的資金連續(xù)存滿五年或五年以上且年滿59.5歲后的所有取款，或參與人發(fā)生殘疾、死亡后的取款都將免稅。與普通的IRA不同，羅斯IRA不強迫參加者必須在滿七十歲半時開始取款，存入羅斯賬戶中的資金可以一直保留下去、不斷成長，可以傳承并且無需繳納遺產(chǎn)稅。不滿足條件的提前取款將被征收10%的罰金。

(三)IRA計劃的投資運營

IRA計劃的參與者直接負(fù)責(zé)個人退休金賬戶資產(chǎn)的投資管理，不受雇主或任何機構(gòu)控制。根據(jù)美國《稅收法》第408條規(guī)定，符合要求的第三方金融機構(gòu)(銀行、投資公司等)可為客戶管理IRA計劃。IRA計劃可投資于股票、債券、共同存單、共同基金、免傭金的共同基金、變動年金、免傭金的變動年金以及其他多種投資工具，也包括房地產(chǎn)，但IRA計劃不能用于申請貸款或作為貸款的抵押。

在IRA計劃成立初期，有80%的計劃資金配置于銀行存款，4%投資于共同基金，4%以證券經(jīng)紀(jì)賬戶的形式持有，剩余8%投資于保險產(chǎn)品。至2001年，IRA計劃配置于銀行存款的比例下降至10%，通過共同基金和證券經(jīng)紀(jì)賬戶對證券資產(chǎn)的投資比例大幅上升，兩者合計從1980年的8%上升至2001年的83%;對保險產(chǎn)品的投資比例則較為穩(wěn)定，均在7%左右。2001年以后，IRA計劃資產(chǎn)配置基本保持穩(wěn)定。截至2013年底，共同基金在IRA計劃總資產(chǎn)中占比達(dá)48%，證券資產(chǎn)投資占比約40%;銀行存款和保險公司產(chǎn)品分別占到7%和5%。

(四)IRA計劃的監(jiān)管

根據(jù)ERISA的規(guī)定，IRA計劃的主要監(jiān)管部門是美國稅務(wù)局，同時美國證券交易委員會、銀行、保險監(jiān)管機構(gòu)也IRA有間接監(jiān)管職責(zé)。首先，美國財政部和其下屬的稅務(wù)總局負(fù)責(zé)對IRA計劃稅收優(yōu)惠法規(guī)的監(jiān)督和執(zhí)行。其次，根據(jù)《證券法》、《證券交易法》、《投資公司法》和《投資顧問法》，美國證券交易委員會和銀行、保險監(jiān)管機構(gòu)對IRA計劃的投資對象如證券、共同基金、保險產(chǎn)品和提供相關(guān)服務(wù)的金融服務(wù)機構(gòu)進行法律制約。

四、對我國的啟示

我國初步搭建起三支柱養(yǎng)老保障體系：第一支柱是政府強制建立的基本養(yǎng)老保險，第二支柱是企業(yè)年金計劃和職業(yè)年金計劃，第三支柱是個人自愿性的養(yǎng)老計劃安排，包括各種形式的商業(yè)養(yǎng)老保險和自愿養(yǎng)老儲蓄。由于缺少尊重個人自主決策、自我受益的個人養(yǎng)老賬戶制度，第三支柱事實上并沒有制度化存在。

(一)存在的問題

1、巨額累計結(jié)存基金處于貶值狀態(tài)

截至2013年末，我國基本養(yǎng)老保險基金已超過3萬億元，但由于法規(guī)限制，除很少一部分委托全國社保基金理事會管理外，其余全部用來購買國債和存入銀行專戶。由于投資渠道偏窄，年均收益率僅為2%左右，扣除通貨膨脹率后的實際收益率為負(fù)。

2、企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策激勵不足

從美國經(jīng)驗看，稅收優(yōu)惠政策是推動養(yǎng)老金發(fā)展的關(guān)鍵因素。而我國企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策一直不給力，財稅[2013]103號文實施之前，員工繳費不能享受稅前減免(但領(lǐng)取待遇時不用繳稅)，對職工的吸引力有限，很多企業(yè)只讓員工象征性地繳納1元錢，使得企業(yè)年金個人繳費機制名存實亡。2013年12月6日，財政部、人社部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》(103號文)，明確對企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅實行遞延納稅優(yōu)惠政策。為強化103號文的貫徹落實，國家稅務(wù)總局于2017年1月2日發(fā)布《關(guān)于做好企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅征收管理工作的通知》(143號文)。然而在既沒有稅收起征點(領(lǐng)取年金待遇從0元開始起征個人所得稅)，又對投資收益也征稅的情況下，新政的稅收優(yōu)惠力度甚至還不及原政策。

3、個人退休金賬戶制度仍處于探索階段

我國養(yǎng)老保障體系第三支柱??個人退休金賬戶至今未出臺實質(zhì)性政策。由于缺少政策指引，市場處于無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。有不少金融機構(gòu)以“養(yǎng)老”為噱頭來推銷各種銀行儲蓄、理財投資和商業(yè)保險，這些金融產(chǎn)品大多期限較短，有的因投資高風(fēng)險品種給客戶造成巨大財產(chǎn)損失。

(二)政策建議

1、開展基本養(yǎng)老保險結(jié)存基金投資運營

針對結(jié)存基金投資運營問題，十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已明確指出要“加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進基金市場化、多元化投資運營”。通過借鑒美國經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，本報告認(rèn)為，我國基本養(yǎng)老保險基金投資運營采取中央集中運營的管理模式、專門機構(gòu)運作、多元金融產(chǎn)品投資是最佳選擇。

(1)集中管理有利于提高經(jīng)營管理效率。《社會保險法》第六十四條明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”，投資運營管理制度的設(shè)計首先應(yīng)當(dāng)與此大方向保持一致。其次，我國各地經(jīng)濟發(fā)展、金融環(huán)境和投資管理能力差異較大，如由地方自行投資，地區(qū)之間的投資收益可能會出現(xiàn)一定差異，難以全部實現(xiàn)保值增值，也容易引起公眾質(zhì)疑。

由中央層面集中投資運營，有利于壯大專門機構(gòu)管理資金實力，形成規(guī)模效應(yīng)，集中分享國家優(yōu)惠政策，獲取較高投資收益。同時，可以增強專門機構(gòu)人才吸引力，在全球范圍招攬養(yǎng)老基金投資管理專門人才，由此進一步提升投資業(yè)績，控制投資風(fēng)險。

(2)專門機構(gòu)運作管理符合基金特殊性質(zhì)。從安全性的角度看，由政府成立專門機構(gòu)開展投資運營，實際是以國家信用為擔(dān)保，以政府財政為后盾并作為最后的支付者，安全程度較高，同時機構(gòu)設(shè)置和運行方式清晰，便于政府監(jiān)管。從收益角度看，專門機構(gòu)有追求基金收益的內(nèi)在動力與外部壓力，國家可以集中統(tǒng)一施行優(yōu)惠扶持政策，有利于提高投資盈利水，另一方面，機構(gòu)相對較少，營銷成本低，基金持有人也可獲得更多的收益。

(3)多元化市場投資符合我國國情。與美國不同，我國屬于非負(fù)債型國家。截至2013年末，我國中央財政國債余額8.68萬億元人民幣，當(dāng)年國債發(fā)行額為1.69萬億元。由于社保基金規(guī)模龐大，2013年底基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余已達(dá)3.13萬億元，在今后一段時期內(nèi)還將持續(xù)增加，單一國債市場難以容納社保基金，所以采取多元化、市場化的投資方式更符合我國國情。

2、建立基本養(yǎng)老保險風(fēng)險準(zhǔn)備金。

考慮到基本養(yǎng)老保險基金涉及廣大人民群眾的切身養(yǎng)老權(quán)益，國家還應(yīng)參照同期銀行定期存款收益率或國債利率，為基本養(yǎng)老保險基金投資承諾“底線收益”。基本養(yǎng)老保險基金投資收益超出盈利目標(biāo)的，轉(zhuǎn)入盈虧風(fēng)險準(zhǔn)備金;未達(dá)到“底線收益”的，由盈虧風(fēng)險準(zhǔn)備金彌補;盈虧風(fēng)險準(zhǔn)備金無法彌補的，由國家財政“兜底”，消除參保群體和社會公眾的后顧之憂。

3、建立個人退休金賬戶制度

為鼓勵和規(guī)范國民為個人養(yǎng)老需求自覺進行長期規(guī)劃和安排，建議構(gòu)建稅收遞延的個人退休金賬戶制度，這是完善我國多支柱養(yǎng)老金體系的必然要求，同時也可緩解未來老齡化高峰來臨時政府在基本養(yǎng)老保險的財政壓力。具體政策建議如下：

(1)建議為個人退休金賬戶提供一定的稅收優(yōu)惠政策。在個人繳費階段給予個人退休金賬戶一定額度的稅收優(yōu)惠政策支持(比如每月1000元繳費可稅前列支)，投資階段免稅收，到待遇領(lǐng)取階段再征個人所得稅。個人如果沒有參加企業(yè)年金、職業(yè)年金計劃，該稅收優(yōu)惠額度可適當(dāng)增加，以體現(xiàn)制度的公性。

(2)建議個人退休金賬戶管理初期采取數(shù)量監(jiān)管模式。一是對管理機構(gòu)實施資格準(zhǔn)入，金融機構(gòu)須向監(jiān)管部門(人社部、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會)申請，獲得牌照才能開展個人賬戶退休金管理工作。二是對個人退休金賬戶實施稅務(wù)注冊，只有獲得稅務(wù)部門審核確認(rèn)合格的賬戶，才能享受政府給予的稅收優(yōu)惠待遇。三是對個人退休金賬戶資金支取實行嚴(yán)格限制。除非特殊情況(比如出國定居、死亡、病重等)，否則必須到個人退休后才能領(lǐng)取該賬戶資金。

(3)建議個人退休金賬戶資金的投資運營采取市場化多元配置方式。各類投資管理機構(gòu)需向個人退休金賬戶提供符合養(yǎng)老金風(fēng)險收益偏好需求的一攬子投資方案，投資對象具有長期性和穩(wěn)健性兩大特點，可包括股票、債券、基金、銀行存款、商業(yè)保險等多樣化產(chǎn)品。投資者個人可自主選擇符合自己生命周期特點和投資風(fēng)險偏好的金融產(chǎn)品，并可定期進行投資再選擇或產(chǎn)品轉(zhuǎn)換。對于不具備專業(yè)知識或因工作繁忙而不愿主動選擇的投資者，可默認(rèn)其配置產(chǎn)品為指定的低風(fēng)險產(chǎn)品類型(如生命周期基金).

4、建立統(tǒng)一養(yǎng)老金賬戶

我國目前實行的分項稅制，要對個人的每項收入都分別征稅，這也是為什么我國目前領(lǐng)取企業(yè)年金待遇時，要從0元開始起征個人所得稅的主要原因。基于此，本報告建議建立統(tǒng)一養(yǎng)老金賬戶，對每一類養(yǎng)老金(如基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、職業(yè)年金和個人退休金賬戶)在統(tǒng)一養(yǎng)老金賬戶下設(shè)子賬戶，分別記錄該類養(yǎng)老金的繳費、投資收益、待遇支付，并在稅務(wù)部門備案。這樣做到好處如下：

(1)能實現(xiàn)對養(yǎng)老金待遇合并收入超過個稅起征點的收入征個人所得稅，讓廣大人民群眾真正得到實惠。

(2)便于國家對養(yǎng)老金給予更公的稅收優(yōu)惠政策，個人如沒有參加企業(yè)年金計劃，相應(yīng)地他能在個人退休金賬戶上享受更多的稅收優(yōu)惠。

(3)國家還可掌握不同時期個人收入的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從而幫助提高稅務(wù)征收的質(zhì)量，做到應(yīng)收盡收;同時，個人養(yǎng)老金收入的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在一定程度上對于完善我國的個人征信體系有所裨益。

5、加快養(yǎng)老金投資產(chǎn)品創(chuàng)新

養(yǎng)老金投資產(chǎn)品創(chuàng)新是美國養(yǎng)老金計劃快速發(fā)展的助力器。美國資產(chǎn)市場可供選擇的投資工具較為豐富，尤其是上世紀(jì)90年代以來，包括生命周期基金在內(nèi)的創(chuàng)新共同基金產(chǎn)品，從無到有，發(fā)展迅猛，反映出市場對這些契合養(yǎng)老金投資本質(zhì)的創(chuàng)新產(chǎn)品有極大需求。基金公司等商業(yè)金融機構(gòu)不斷開發(fā)適應(yīng)公眾養(yǎng)老需求的各類創(chuàng)新產(chǎn)品，不僅促進了美國共同基金行業(yè)的創(chuàng)新浪潮和資產(chǎn)管理規(guī)模增加，也促進了美國資本市場的穩(wěn)定健康發(fā)展。本報告建議政府相關(guān)部門鼓勵金融機構(gòu)加快養(yǎng)老金投資產(chǎn)品創(chuàng)新，為將來更好地實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值目標(biāo)，以及更好地滿足廣大人民群眾的養(yǎng)老金投資需求打下堅實基礎(chǔ)。