對《寧波市大氣污染防治條例》(草案)的說明

一、立法的必要性

大氣污染防治工作事關人民群眾的身體健康,是生態文明建設的重要內容。2000年4月29日,全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣法》)。2003年6月27日,省人大常委會審議通過了《浙江省大氣污染防治條例》(以下簡稱《大氣條例》)。

《大氣法》和《大氣條例》的實施，為我市大氣污染防治工作提供了重要的法制保障。自2000年以來，我市采取了一系列大氣污染防治措施。主要有：(1)燃煤電廠開展脫硫、脫硝以及高效除塵改造;(2)燃煤等高污染燃料的鍋爐、窯爐實施清潔能源替代;(3)石化等重點行業開展揮發性有機物治理;(4)對工地和道路揚塵實施監管;(5)嚴格執行國家機動車排放標準，實施油品升級，推進機動車環保標志管理，并通過采取劃定限行區域、經濟補償等方式，大力淘汰黃標車。

然而，2001年到2010年，我市大氣環境質量與全國其他大多數城市一樣，仍呈逐年下降趨勢。對照老標準，達標比例(天數)從96.9%(354天)下降到86.6%(316天)。2012年2月，國家環保部發布了新修訂的《環境空氣質量標準》(GB3095-2012),新增PM2.5、一氧化碳、臭氧等污染因子為環境空氣質量的評價指標，并于2013年1月1日開始實施。對照新標準，2013年我市大氣環境質量達標天數占75.3%，在六項空氣污染物基本項目中，PM2.5超標嚴重。其中，2013年上半年，我市空氣質量不達標的天數中，PM2.5為首要污染物的天數占83.3%。特別是2013年12月，受全國大范圍灰霾天氣影響，本市PM2.5月均濃度比國家空氣質量二級標準高出2.86倍。因此，實現我市空氣質量達標的關鍵是做好PM2.5的防治工作。為加大大氣污染防治力度，2013年6月14日，國務院召開常務會議專門研究部署了大氣污染防治十條措施;同年9月，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》(國發[2013]37號)，提出用十年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質量明顯改善。為實現上述目標，確定了調整優化產業結構、加快調整能源結構、統籌區域環境治理等十項具體措施，并明確要求地方結合實際制定大氣污染防治的法規、規章。為貫徹落實國務院《大氣污染防治行動計劃》，市政府于5月30日發布《寧波市大氣污染防治行動計劃(2014-2017)》(甬政發〔2014〕49號)，明確要求到2017年我市空氣質量明顯改善，重污染天數較大幅度減少，PM2.5年均濃度比2013年下降18%以上，市中心城區降塵強度比2013年下降20%以上。為了上述目標的實現，本次立法聚焦PM2.5污染防治。

根據“寧波市PM2.5污染特征與大氣監測網絡優化”課題研究，我市工業(包括燃煤、揮發性有機物等)、機動車船、揚塵的PM2.5貢獻率分別占到47%、22%、11%。對此，我市將燃煤總量控制、工業廢氣防治、機動車船大氣污染防治以及揚塵治理等方面防治工作作為《條例》需要規范的重點。其中在燃煤污染防治方面，制定了燃煤消費總量控制、集中供熱、禁燃區建設等制度;在其他工業污染防治方面，制定了生產廢氣控制、VOC控制、管道泄漏檢測和維修等制度;在機動車船污染防治方面，制定了城市公共交通與寧波港內部使用車輛使用新能源、港口碼頭進出港船舶使用低硫油和岸電、提升在用成品油品質等制度;在揚塵污染防治方面，設計了建設施工、交通運輸、堆場、礦山開采等方面的揚塵治理措施等。

二、《條例(草案)》的起草過程

2013年年初和年初，市人大常委會將《條例》立法工作列為當年立法調研項目，2015年年初列為立法制定項目。

自2013年開始，市人大常委會城建環資工委、法工委，市法制辦、市環保局就大氣污染防治地方立法進行了大量的調研和論證。市環保局充分聽取了社會各界以及法律專家的意見，并形成了《條例(草案)》。2015年5月，市法制辦開始介入有關立法工作，并組織聽取了市相關行政管理部門、縣(市)區人民政府等方面的意見。針對各方面提出的意見，市法制辦對《條例(草案)》進行了修改、完善，并將有關重要事項提請市政府常務會議予以了明確。在此期間，市法制辦和環保局還就《條例(草案)》修訂有關事項與市人大城建環保委、市人大法工委進行了多次溝通。8月3日，經市政府常務會議討論通過，形成目前的《條例(草案)》。

三、《條例(草案)》主要問題的說明

(一)關于削減高污染燃料消費總量(見第23條、第24條、第25條)

我市燃煤總量居高不下。據統計，我市2011年-規上企業煤炭消費量分別高達4327.36萬噸、4001.43萬噸、4234.6萬噸、3867.8萬噸。能源的大量消費，特別是煤炭燃燒排放了大量的二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等污染物。全市SO2、NOx排放總量歷年來位居省內第一。從國際經驗來看，控制能源消費總量、推進清潔能源替代是改善大氣環境質量的根本措施。《條例(草案)》設定了有關防治措施：一是設定了實施燃煤消費總量控制的規定，除提出我市合理控制能源消費總量的總體要求外，要求有關部門制定和落實煤炭消費總量削減目標和控制措施，力爭到2017年實現全市非電煤炭消費總量比2012年削減10%。二是規定除向區域集中供熱和熱電聯產、垃圾焚燒發電和生物質發電項目外，我市禁止新建、擴建高污染燃料電廠;禁止新建、擴建20蒸噸/小時【含】以下高污染燃料鍋爐;禁止自備熱力供應站新建、擴建配套發電機組。三是規定采取擴大禁燃區范圍、禁止銷售高硫分高灰分燃煤、集中供熱和天然氣覆蓋地區禁建高污染燃料鍋爐、企業自備燃煤電廠機組達到重點地區特別排放限值要求等措施。

(二)關于產業結構調整和高污染行業淘汰(見第11條、第12條)

研究表明，我市工業污染排放PM2.5貢獻率約占到47%，包括工業鍋爐、電廠排放、工業生產過程等，為我市大氣PM2.5污染的主要來源。所以，調整產業結構，逐步淘汰高污染、高耗能的產業是我市大氣污染防治的重要途徑，也是實現轉型發展的必由之路。為此，《條例(草案)》專門規定了三個條款，具體包括以下措施：一是規定嚴格控制污染大氣的產業發展，禁止新建、改建、擴建嚴重污染大氣的項目。要求市經信委等部門應當逐步優化產業布局，將排放大氣污染物的產業項目安排在工業園區內。工業園區管理機構應當完善相關環境基礎設施，指導、監督企業減少大氣污染物排放。二是規定要求市經信委等部門制定產業結構升級規劃、大氣污染行業退出計劃和嚴重污染大氣環境的生產工藝、設備和產品的淘汰名錄，以減少污染存量。三是對新建污染項目加強準入控制，要求項目排放量必須按照規定實施減量替代，以控制新建項目排污總量的增加。

(三)關于揮發性有機物污染防治(見第29條、第30條)

按照世界衛生組織的定義，揮發性有機物是指在常溫下以蒸汽形式存在于空氣中的，沸點在50℃-260℃之間的各種有機物，如苯系物、氟利昂系列、石油烴化合物等。PM2.5包括一次顆粒物和二次顆粒物，揮發性有機物是形成二次顆粒物的氣態前體主要污染物。據分析，二次顆粒物對人體健康的危害更大。而我市煉油、化工以及造船業等行業產生的揮發性有機物，總量占到全省的一半左右，因此，加強揮發性有機物防治顯得尤為重要。考慮到揮發性有機物種類繁多，涉及的行業、工藝眾多，排放差異大，《條例(草案)》采取了源頭預防和生產過程控制相結合的綜合性措施來防治揮發性有機物污染。一是加強源頭防治，鼓勵生產、使用低毒低揮發性有機物含量的原料和產品。二是要求有揮發性有機物排放的生產經營活動須在密閉的空間或設備中進行，同時設置廢氣收集和處理系統;三是要求石化等行業建立泄漏檢測與修復制度，有效防范和處置泄漏事故。

(四)關于機動車船等移動源的大氣污染防治(見第35條、第36條、第37條、第38條)

我市機動車保有量持續增加，2013年我市機動車保有量達204萬輛，排放產生的顆粒物及氮氧化物、有機污染物形成二次污染成為影響城市空氣質量的主要因素之一。研究表明，我市機動車船等移動源污染物的排放對PM2.5的貢獻占比約為22%。為有效防治機動車船對大氣環境的污染，我市于2011年1月1日起實施了《寧波市機動車排氣污染防治管理辦法》，于3月1日起施行了《浙江省機動車排氣污染防治條例》。期，國家、省和我市又出臺了一系列有效政策，因此有必要將其納入地方性法規中加以固化。為此，《條例(草案)》為補充《省條例》的不足，結合寧波實際作了如下規定：一是推進進入寧波港區的船舶使用低硫油和采用岸基供電方式。寧波港內的船舶如能使用低硫油，靠泊船舶采用岸基供電，將會明顯減少大氣污染物的排放，但目前低硫油生產儲備和岸基設施建設都處于探索階段，對此，《條例(草案)》只作了較原則的規定。二是授權市人民政府根據城市發展規模和大氣環境質量狀況，采取相應措施合理控制機動車保有量，同時為規范政府行政行為，對出臺相關政策作了程序上的規定。三是規定我市提前執行國家階段性機動車、船舶和非道路移動機械污染物排放標準，提前供應符合國家下一階段機動車船排放標準的成品油，實施更嚴格的環保標志管理等措施。四是規定本市實施機動車環保檢驗合格標志制度和高污染機動車限行措施。2013年8月份以來，我市實施并不斷強化高污染機動車區域限行措施，在淘汰8.3萬輛高污染機動車方面發揮了積極作用。本次修訂將高污染機動車限行措施上升為法規規范。

(五)關于環境信息發布的問題(見第18條、第20條、第21條)

環境信息公開是保障公眾環境知情權的基本手段和公眾監督機制的重要內容。《條例(草案)》從政府和企業兩個層面對環境信息發布作了規范。一是明確政府信息發布責任。要求市和縣(市)區人民政府統一發布本轄區內的大氣環境質量信息，定期公布重點監管單位的監督監測信息。二是推進企業環境信息公開。規定大氣污染物排放重點監管單位應當定期主動發布企業排污信息。三是規定環境保護主管部門將企業環境違法信息記入企業信用信息公示系統，定期向社會公布違法者名單。通過建立企業環境信息發布制度，一方面可對企業排污行為進行約束，另一方面也為公眾參與和監督環保工作提供制度保障。

(六)關于大氣污染的執法監管(見第64條、第65條、第66條)

目前，環保領域普遍存在違法成本低、執法成本高以及執法難的問題。由于違法成本低，一些企業寧可違法被罰，也不愿意采取大氣污染防治措施。為了提高執法效率，加大懲處力度，《條例(草案)》規定了以下措施：一是規定對超標和超總量排放、無排污許可證排放、開啟煙氣旁路排放、不正常使用廢氣處理設施排放、發生管道泄漏不及時修復排放等違法排放行為實施按日計罰。二是規定對被政府停業關閉和被環保部門停產整治的企業，實施停電停水措施。對少數違法單位拒不執行停產決定的情形，目前政府及環保部門缺乏有效的制約措施，需要相關部門予以配合方能真正實現停產。為此，《條例(草案)》規定了停電、停水措施。三是規定對未經環評審批違法建設或違法生產拒不停建或停產、未取得排污許可違法排污拒不停止排污、拒絕監管部門現場檢查或調查、損毀監測設施或偽造銷毀監測數據證據、采取規避監管方式排污、延誤最佳處置時機導致環境污染或者污染擴大、拒不配合當地政府采取重污染天氣應急響應措施等行為移送公安機關依法處理。

四、其它情況說明

鑒于目前上位法以及我市行政體制改革方案尚未出臺，本條例是在尊重現有法律和行政體制的前提下對我市負有大氣環境保護監督管理職責的部門職責作原則性的規定。但現有的大氣污染防治監管體制暴露出主體不明、責任不清等諸多問題，難以有效形成大氣污染防治的合力。建議在上位法出臺和我市行政體制改革方案明確后，在權限容許的情況下，對我市負有大氣環境保護監督管理職責的部門職責再作合理的調整和進一步細化。