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清華大學公共管理學院院長我國公務員工資體系極不合理

2024-06-05 17:19:01 大風車考試網

薛瀾:我國公務員工資體系極不合理

  中國經濟體制改革研究會(2015)第12屆改革論壇于2017年11月2日在北京舉行。清華大學公共管理學院院長薛瀾出席并演講。

  薛瀾稱,我國公務員工資體系極其不合理,由此形成了灰色的空間,“在這些灰色空間當中,確實也使得我們一些地方政府很擔心,你要每個人仔細去追,每個單位、每個部門可能都會有一些問題”。

  薛瀾表示,如果不能及時建立一個非常有效的合理的薪酬激勵機制,那么真正能干、有理想的公務員很難繼續服務于政府部門。“現行薪酬體制,不要說體面的生活,就是基本的生活都難以達到。這種情況下,真正的一批非常能干的、有理想的公務員可能就會離開公共部門,這對我們國家的發展是很大的損失”。

  以下為演講實錄:

  薛瀾:非常感謝今天有機會參加研討會,剛才聽了一些發言,非常受啟發。因為時間壓縮了,對深化改革的成果就盡可能簡要說,首先,三中全會明確了關于國家治理這個命題,而且全面提出了深化改革的任務,可以說中國進入了新一輪的改革高潮,而且現在很多措施都雷厲風行在具體推動。

  面臨的主要問題,有幾個方面。第一,現在總體大家比較樂觀,比較急于求成。前兩天我寫了一篇文章,標題是頂層設計與泥濘前行,中國國家治理現代化之路。這個泥濘前行,是1959年曾經有一位公共政策研究的非常知名的美國專家寫了一篇文章,他講政策性改革其實不會是非常科學的設計、非常完美地推動,實際上這中間會有大量的不確定性。在這個過程中,還會有各種利益集團的博弈,而且有時候可能要抓住機會,另外你設計得很好的推進,往往很難真正執行。當時講的是美國的一些政策改革經驗,這篇文章成為我們公共政策領域非常經典的一篇文章,很多國家政策改革的實踐基本上都是驗證了他的這個分析。

  中國的實際情況也是一樣,*在好幾次講話中也特別談到了,中國的改革有形形色色的藩籬需要拆除,有各種各樣的利益集團的糾結需要去解開,有更多的潛規則需要提防。所以這個改革過程,可能不會像我們想象的有一個總體的設計方案,然后我們就一帆風順地往前推進。所以,如果我們真正在2020年形成一個基本的制度框架,那就非常了不起了,所以也許我們需要有一個非常清醒的估計。

  第二,我們對國家治理現代化的科學規律還得需要進一步認識。實際上我們目前面臨的問題,中國的改革是很多層的疊加,有人講我們是三期疊加,有各種提法。這些問題的疊加使得中國改革的復雜性是前所未有。有時候,表面的現象我們看到了,但是真正的判斷很難抓到。

  舉一個例子,傳統公共政策里講的是政府失靈,像我們有公共產品的提供,有信息不對稱的情況,有外部性的問題,像環境污染是典型外部性的問題,這些問題需要政府通過公共政策的手段來解決。但是可能其他國家的公共政策沒有碰到中國的事,一方面是市場失靈,但是另一方面是市場不完善,中國還是計劃經濟向市場經濟轉型的過程。所以,我們還存在產權不清楚,可能存在市場主體還沒有發育起來等等問題。所以我們往往有時候把這些問題混淆了,可能問題明明是市場發育不健全,我們認為它是市場失靈,所以政府的手就伸進去了,我們想通過行政的手段來解決,最后延緩了改革,把問題拖得更糟。另一方面,本來政府應該公共政策手段堅決地跟上去,但是他認為是市場的事情,政府就不做了。所以我們看到了很多問題,但是對問題的本質沒有抓到。政府的作為、政府的失靈和政府的體制不健全,是同樣的問題,社會建設也是這樣。對問題的根源,我們沒有認識清楚,然后匆匆忙忙地開藥方,最后改革是要走回頭路的。

  第三,改革目標路徑選擇的困難。現在大家講得非常多的是我們深化改革的核心是調整政府、市場與社會之間的關系。但是政府、市場和社會的關系在不同的公共事務當中怎么樣有機地組合,其實在全世界沒有一個統一的答案。有一個學者把關于政府到底通過什么樣的方式來治理,把它歸納成全世界有四種模式,一種是“空心政府”模式,這種模式下,政府的權力和權威主要被市場和其他的政治組織來分割,政府的實際作用非常有限,形成了一個“空心政府”。還有一種是“去治理化”的模式,這種模式追求的治理的越少越好,不僅政府減少規制,而且包括企業和社會組織之間自我治理也是越來越好,非常強調純市場的作用。三是以政府為中心的治理模式。政府是合法權力的中心,在公共事務當中要發揮非常積極主動的作用。還有一種是大治理的模式,把各種治理模式綜合起來。那么,從國際經驗來看,也沒有說哪種模式一定就是金規鐵律一成不變的。

  在中國的情況下,在不同的事務當中,政府應該發揮什么作用,市場能夠發揮什么作用,社會發揮什么作用,并沒有一定之規。不同的地方,正好清華公管學院NGO研究所最做了一些社會治理的調研,發現溫州的模式可能跟成都的模式不一樣,成都的模式可能和北京的模式不一樣。就這種組合,到底什么是我們的目標模式,我們現在還在探索的過程當中。

  下面一個問題,政策執行方面,積極推進和科學合理之間的矛盾。改革這一年過程當中,已經出臺了很多改革的措施,在這個改革措施推進的過程中,實際上在很多部門和地方具體執行方面,一刀切的比較多,這個大家可能都有體會。這樣的話,很多政策其實是很難作為一個制度長期執行下去的。我們這次深化改革的目標之一就是形成比較穩定的一套制度規范,但是現在這種制度的政策制定,可能沒有經過充分科學的論證,所以這樣政策的出臺,執行起來就會有面臨很多實際的問題。像關于政府官員出國的問題,關于出差的規定,包括干部培訓的一些規定等等,很多情況其實是跟實際情況之間還是有差別的。

  我想,這樣一些政策執行下去,肯定過一段時間會有一些方式要做調整。但是如果我們很多的政策都是這樣猴皮筋,那很有可能降低改革政策措施的威信,對我們最后形成一個穩定的制度是非常不利的。

  另外,單邊推進與整體方案配套協調。剛才實際上永年也已經談到了,現在我們很多改革需要整體配套的推進。本屆政府上來以后,在政府職能轉變、簡政放權方面做了大量的工作,削減很多審批。這些是非常重要的,也激發了市場的活力。但是有沒有測算一下,事前監管放松以后,事中事后需要去加強,需要去增加多少力量去加強。這些問題是要有科學規律的。

  比如說我這個企業可以注冊,不需要經過審批,事后監管方面,監管機構有沒有這樣的能力,這些方面不是靠一紙行政命令就可以解決的。我正好看到最財新雜志上有一篇關于環境保護的文章,環評有很多弊病,但是通過一個社會的環保組織,他們持續不斷幾年的檢舉,最后把這個問題揭出來了。那里面報道,實際上相關部門其實沒有足夠的精力去關注,其實問題很簡單,要想去發現,這些完全是公開信息,但是我們環評方面存在巨大的問題,是通過這樣一個方式去發現,我們政府部門沒有及時發現,說明我們目前存在的這些問題可能還很多。

  不同領域改革之間的協調問題,剛才永年也談到了,我們現在很多反腐的規定其實是非常重要的。但是另外也必須承認,由于公務員工資體系的極其不合理,其實也形成了一些灰色的空間,在這些灰色空間當中,確實也使得我們一些地方政府很擔心,你要每個人仔細去追,每個單位、每個部門可能都會有一些問題,如果我們沒有及時配套地建立一個非常有效合理的薪酬激勵機制,那我覺得,今后這個問題可能會非常嚴重,一方面真正能干的有理想的這些人就不在政府干下去了,因為現在政府的薪酬體制,不要說體面的生活,就是基本的生活都難以達到。這種情況下,真正的一批非常能干的、有理想的公務員可能就會離開公共部門,這對我們國家的發展是很大的損失。

  提一些建議。一是在當前強調發揮市場在資源配置的決定性作用的同時,不應該忘記在中國公共部門的重要性。現在總體來講,原來政府權力太大,可能需要限制政府的權力,簡政放權等等,但是另外一點,中國目前實際的情況下,政府部門、公共部門還是國家的頂梁柱,所以更多的改革是要怎么樣使得政府更好地有效地運作,包括薪酬體制的改革。

  二是政策制定的方式需要改革。最關于中國智庫建設,*也有批示,目前在國內關于智庫建設也掀起了一個熱潮。我看最中央政治局開會,*特別談到要建的智庫體系,這個非常重要,實際上在這個智庫體系內,不同類型的政策機構要有所分工,協調發展。目前中國很多公共政策問題并沒有經過充分討論,很多政策研究機構互相是在競爭的,都想通過各種渠道把自己的政策方案遞到哪兒去。這樣使得很多我們政策方案沒有經過充分的研討、經過多方面利益權衡拿出來,這樣很容易造成失誤。如果我們有真正比較好的協調分工,那么很多的政策,形成所謂的政策市場,可能對同樣一個政策問題,大家有不同的方案,通過各種方式進行討論、辯論,最后把一些不好的方案或者不全面的方案篩掉,最后提交到決策者手上的可能是質量比較高的。這樣的話,也使得我們的改革會成效比較好。

  另外,我們決策目前的過程,還是有一點比較傳統的模式,就是領導、有指示,經營層面封閉起來,起草一個文件,之后專家咨詢討論等等。特定的一些方案可能是有必要的。但是另外一方面,在今天這樣的環境下,中國進步到今天,可能還有另外一些方式,通過更公開的一些方式,讓更多的社會各個層面來參與到這些政策的討論甚至辯論,在這個過程中真正匯集民意,形成共識,這樣的政策可能質量會更高。

  三是關于民意的問題。現在網絡社會的存在,往往網絡的聲音可能會被放大。但是另外一點,在所有的社會里面,在公共政策制定過程中,沉默的大多數其實是政策討論的現實,千萬不要把少數的網絡的聲音當成全體的民意,這樣可能會使我們的政策出現偏差。

  四是關于改革的節奏問題。2020年,當時我們提到作為一個節點,希望形成一個比較穩定的制度框架。剛才王院長提到了非常好的時間點的想法,有些是不謀而合的。可能這樣,我們做一些基礎性的改革,應該基本完成了。實際上我們這些年改革的碎片化,包括前前后后的反復,一些基礎性的問題沒有解決,所以我們能不能把一些基礎性的改革,到2020年堅定不移地把它完成,我們這次提出依法治國,像我們的基本財稅體制,這是國家現代化必須有的制度框架,這個必須得堅決推進。另外,領域性的改革,能夠把方向理得比較清楚,但是要想完成,可能還沒那么容易。比如關于混合所有制的問題,這個國有企業的改革,另外建立現代國家社會性的監管體系,都需要一個比較長的時間逐漸完善,這個方向非常清楚,然后逐漸推進。還有一些具體的改革問題,我覺得要根據情況來定。所以我們千萬不要把一些比較枝節的問題,來動用大量的改革資源去浪費時間,那樣可能對改革整體的全面部署是不利的。

  如果說我們能夠在過去一年的改革基礎之上,能夠對它進行梳理,形成一定共識的,利弊分析得比較清楚,利弊權衡有困難,下決心往前推進。方案不清楚的,可以去討論,認識不清楚的,可以適當去推后,這樣來探討我們的改革路徑。這些措施的考慮的基礎之上,如果能夠重新梳理我們改革的所謂優先順序,然后進一步明確改革的思路和推進的方式,我們的改革一定會成功。

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