四中全會應是“法外之地”轉折點

　　信訪本身并不是“法外之地”，而是太多的信訪的事情沒有在法治的軌道內解決，這些具體的事情應該納入法治軌道。

　　———中國行政法學研究會副會長楊建順

　　依法治國需要對一些與法治不符的做法、規定進行清理，人們也一直在呼吁將信訪、反腐等領域法治化。中國行政法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授楊建順昨日接受南都專訪時表示，在一個特殊的時期，一些法治之外的做法可以解釋，但是隨著社會形勢發展，這些做法應該納入法治的軌道。楊建順表示，四中全會應該是一些“法外之地”的轉折點。

很多“法外之地”是法律未有效執行

　　南都：四中全會的主題是依法治國，大家感到現在“法外之地”較多，期待四中全會之后一些“法外之地”能夠得到清理，使各個社會領域都能夠法治化。

　　楊建順：2017年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國向十一屆全國人大四次會議作報告時宣布，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的*法律體系已經形成。這意味著各方面立法已經比較齊備。人們之所以認為“法外之地”較多，很大程度上是因為制定的法律沒有得到有效的執行，這些現象給人們造成“法外之地”的誤解。所以，接下來的主要任務應當是切實執行好相關法規。

　　還有一種情況是人們觀念方面的原因，比如人們常說的“潛規則”、“法不責眾”等。其實，潛規則在任何國家都有，潛規則跟法律不是一個層面的，也是不可能完全清理掉的。有些潛規則是慣或者慣例，這些也是法的淵源。當然，社會的方向是朝著明規則即成文法的方向發展的，當有明規則的時候，就不應該再按潛規則行事。

　　而法不責眾、自由裁量等，也是觀念上的原因，沒有一個法律規定法不責眾，而一定程度的自由裁量也是正常履行權力的需要。

　　現在稅收法定是社會熱點，人們希望由全國人大常委會來履行稅收立法權。但是，國務院根據全國人大常委會授權所制定的條例即行政法規也是法規范，稅收并不是法外之地。對于各種行政性收費，有一些確實是沒有法的依據，這個確實是需要調查之后進行清理的。

信訪不是法外之地，并不與法治矛盾

　　南都：現在社會一些人“信訪不信法”，如何將信訪納入法治軌道?

　　楊建順：“信訪不信法”的說法是值得考究的，信訪本身也是法治的一個重要組成部分，無論是投信或者走訪，都是法治的重要組成部分，信訪與法治并不是矛盾的，更不是對立的。

　　從比較法上說，很多國家都有類似于信訪的制度。比如日本就有苦情處理制度，日本各級政府都設置有市民相談窗口，市民可以到窗口反映情況，再由該窗口轉到相關的政府部門處理，處理后再反饋給市民。這項制度在日本行政事務中發揮了很重要的作用，不但在處理行政爭議中發揮了重要作用，而且對于日本各級政府提升自己的能力也起到很大的促進作用。

　　認為信訪是“法外之地”，是對信訪的錯誤認識。信訪也有國務院的《信訪條例》進行規范，信訪也是可以根據條例進行引導的。其實，任何一個社會治理，都需要有正式的制度和非正式的制度，都是需要制度內外互相結合、互相補充的，司法不是萬能的，信訪也不是萬能的，信訪可以使一些正式渠道無法反映的信息得到反映，人民的呼聲應該得到應有的重視。與行政復議、行政訴訟等相比較，信訪是非正式的救濟途徑，但是，它同樣是正常的、必要的救濟途徑。

　　當然，制度之外的反映，也需要通過制度內的規定得到解決。信訪本身并不是“法外之地”，而是太多的信訪事情沒有在法治的軌道內解決，這些具體的事情應該納入法治軌道。可以通過依法行政，讓行政機關履行自己的職能，完善復議、訴訟等制度，使一些信訪的事務能夠在正常的司法環境下得到解決，對于一些未依法行政和司法審查的相關人員，也需要進行懲罰。