事業單位養老金改革漸進 “并軌”并非“高就低”

事業單位養老保險改革腳步臨

　　事業單位養老改革已是大勢所趨，懸念在于“何時改、如何改”，這是當下事業單位工作人員的共識，而“走一步看一步”則是他們的普遍心態

　　“聽說改革后，每月領到的錢會少一大截。如果現在‘內退’了，就能避免這種情況，也不知是真是假。”面對即將到來的事業單位養老保險改革，湖北荊州一位54歲的高級教師最正在考慮提前退休。

　　“無所謂，反正怎么改也不可能辭職，擔心有什么用?”湖北省宜昌市西陵區一事業單位的工作人員小周對改革的態度是“順其自然”，“事業單位還是有很多人想進的。怎么改，隨它去吧。”

　　7月1日，《事業單位人事管理條例》正式施行，條例明確提出“事業單位及其工作人員依法參加社會保險”。今年的政府工作報告亦將“改革機關事業單位養老保險制度”列為2017年重點工作。而據《?望》新聞周刊記者了解，目前一些國務院直屬事業單位的社會保險摸底統計工作也已悄然開始。

　　事業單位養老保險改革的腳步聲日益臨，公眾有著怎樣的期待?此前已經歷過地方事業單位養老保險改革試點的人們，又有著什么樣的改革感受?

風暴眼中的波瀾不驚

　　盡管被視作事業單位改革中涉及人數最多、爭議最大、難度最高的“深水區”，養老保險制度改革的話題，卻并未如外界想象那般在事業單位“圈內”激起太多浪花。

　　一位29歲的某中央直屬事業單位員工告訴《?望》新聞周刊記者，她所在的全額撥款事業單位，并沒有太多人關注此番出臺的《條例》，多數人對養老保險制度改革也僅是“有所耳聞”。“我還年輕，距離退休還有幾十年，單位年輕人多，大家考慮不了那么遠。長遠來看，養老金并軌是大勢所趨，所以也沒什么好擔心的。”

　　“并軌后養老金待遇會不會下降?個人、單位按什么比例繳費?要不要補繳之前的份額?”面對記者的連續發問，兩年后即將從西安市屬事業單位退休的一位女士語氣靜。她表示自己不會提前退休，因為“未來如何改，方向尚不明確，沒必要搶搭末班車。”

　　曾經歷過鄉鎮事業單位基本養老保險制度改革的湖北宜昌一位退休人員，在擔心改革后待遇下降的同時，也對此前改革的總體效果表示肯定。他說，鄉鎮綜合配套改革后，改制單位的退休人員全部參加了鄉鎮事業單位養老保險，基本養老金發放與單位脫鉤，納入了離退休人員社會化管理服務范圍。“基本養老金能按時足額發放，退休人員的基本生活得到了保障。”

　　在記者的采訪中，很多事業單位工作人員用“波瀾不驚”、“靜觀其變”表達了自己的心情。但無論靜或情愿與否——改革已是大勢所趨，懸念在于“何時改、如何改”，這是當下事業單位工作人員的共識。“走一步看一步”，被受訪者頻頻提及。

　　“事業單位養老保險制度改革將很快進入實質性階段，”中國社科院世界社保研究中心執行研究員張盈華表示，之所以有這樣的判斷，“一是因為它是事業單位分類改革的重要前提;二是結束基本養老保險‘雙軌制’，已經得到決策者和社會各界前所未有的重視。”

　　在此情況下，事業單位工作人員普遍表達了對改革公性的期待。“國家的標準表述是‘機關事業單位養老保險制度改革’，但操作時卻從事業單位‘下手’，公務員沒有一起改，顯然有失公。”陜西省咸陽市一位市屬重點高中教師說，公務員養老保險改革停滯，會造成新的不公。

無法回避的改革之問

　　據不完全統計，當前我國共有各類事業單位111萬個，事業編制人員3153萬人，其中67%以上是各類專業技術人員。“如果說人事制度改革解決了‘人往哪去’的問題，那么養老保險制度改革的關鍵是要回答‘錢從哪來’”，陜西省人社廳相關負責人對《?望》新聞周刊記者坦言，無論何種類型的事業單位都繞不開這個問題。受訪專家表示，保費由誰承擔，替代率幾何，如何體現公，是改革的幾大難點。

　　西安交通大學公共政策與管理學院副教授溫海紅表示，事業單位養老保險制度改革意味著從“財政保障”走向“社會保險”，退休金將從過去財政負擔改革為單位、個人和財政三方負擔。

　　參照企業職工基本養老保險的繳費比例，職工個人需繳納工資額的8%。若事業單位也據此改革，意味著要從個人工資中扣除8%建立個人賬戶。“工資待遇具有剛性，升易降難。從已有待遇中減少一部分，相當于工資少了，會影響生活水，很多人無法接受。”陜西省一家省屬全額撥款事業單位工作人員李女士表示。

　　一個無法回避的事實是，對多數提供公共服務、自身并無資金積累的全額撥款事業單位而言，由“單位”承擔保費，意味著仍將是“財政兜底”。有專家擔心，強制要求單位繳費，會不會把改革成本轉嫁到公眾身上?

　　比如西安市自1997年以來建立了機關事業單位養老保險制度，個人按照基本工資的8%繳納保費建立個人賬戶，單位繳納35%。但事實上，對全額撥款事業單位而言，這35%的保費依然由財政完全承擔，在個別財政狀況較好的區縣，甚至個人8%的保費也由財政負擔。

　　“有的地方雖然建立了事業單位養老保險制度，但并沒有與退休后的待遇直接掛鉤，只是退休后多了個人賬戶這一塊。剩余部分依然是財政兜底，退休金標準和改革前相比沒有太大變化。”陜西省人社廳副巡視員葉利朝坦言。

　　業內人士指出，盡管這樣的改革只是改變了財政資金的使用方式，但由于建立了個人賬戶，事業單位人員向企業調動時就不存在對接問題，有利于人員流動，“已具有一定的破冰意義。”然而，這也從一個側面反映出事業單位養老制度改革之難。

　　宜昌市人社局相關人士向本刊記者介紹，湖北省自2006年1月1日起施行的“鄉鎮事業單位基本養老保險制度改革”明確提出，“鄉鎮事業單位在職職工參保時應從1995年1月起補建個人賬戶，補繳時以職工1995年以來歷年檔案工資為繳費基數，按有關規定，由參保單位和參保個人按11%的比例補繳個人賬戶資金。個人賬戶應由參保人員負擔部分，由參保人員繳納;應由單位繳納部分，由單位劃轉。”

　　然而宜昌市養老保險管理處2008年的一份調研材料中卻寫到，“由于這項改革阻力較大，加上各地具體情況不一樣，實際結果是形成了多種辦法并存的狀況，這樣不僅從制度上沒有達到規范統一的要求，而且還產生了執行新辦法的縣市與執行老辦法的縣市相互攀比的現象。”

　　日前，人社部新聞發言人李忠表示，在企業養老保險制度改革時，對職工過去參加工作而沒有實際繳費的年限，做了視同繳費年限的處理，“可以作為機關事業單位養老保險制度改革解決同類問題的一個思考。”這一表態亦引起業內人士擔心——“視同繳納”無法回避資金缺口問題，現行事業單位養老制度運轉多年形成的巨大空賬，將是改革面對的最大難題。

　　“雖然現行的事業單位養老保險制度在短期內具有一定的財務可持續性，但隨著人口老齡化的加速，資金的長期可持續性將難以為繼，國家和單位都難以長期獨立承擔該缺口。”西安交通大學公共政策與管理學院博導封鐵英表示。

“并軌”并非“高就低”

　　業內人士表示，養老制度“并軌”并非簡單意義的待遇“趨同”或“一刀切”。“要促進改革順利推行，避免像試點省份那樣無疾而終，就需要確保待遇在短期內不出現明顯下降。‘并軌’是必然的，但不是人們所理解的‘高就低’式的并軌，而是繳費和待遇計發辦法統一。”張盈華表示。

　　多位事業單位和人社部門工作人員坦言，現在的狀況“不是事業單位退休金太高，而是企業養老金太低”，改革要“控高”更要“提低”。葉利朝表示，參照國際成熟經驗，改革的理想狀態是建立三角支撐的養老體系，即現行的基本養老保險、以企業年金或職業年金為主的補充養老保險和個人儲蓄型養老保險。

　　“目前事業單位退休工資與企業職工基本養老保險的待遇差別不大，待遇差出現在生活津貼上。國外有一個與之對應的制度，即職業年金。如果企業沒有為員工建立企業年金賬戶，那么職工退休后必定與機關事業單位退休金有明顯差距。因此，縮小差距的主要方式便是盡快發展企業年金，鼓勵中小企業加入年金計劃，購買養老金產品。”張盈華表示。

　　然而，目前各地企業年金制度建立情況并不樂觀。人社部的數據顯示，截至2017年底，全國共有6.6萬戶企業建立了企業年金，參加職工2056萬人，分別占全國各類企業數和城鎮就業人數的0.04%和0.54%。

　　在陜西，能夠建立年金的企業不足5%。溫海紅建議，應當適當降低企業的養老保險費率，減輕企業和勞動者的繳費負擔，加大對企業舉辦年金制度的稅收優惠政策，以彌補與事業單位因替代率不同而帶來的待遇差異。與之相對應，事業單位應建立職業年金制度，代替現行退休金制度中的生活津貼，由事后的待遇發放“財政兜底”責任，改為事前的“雇主繳費”責任。

　　當然，困難將很有可能出現于區縣財政負擔的事業單位。社會保險繳費原則確立后，事業單位作為“雇主”必須履行按時足額繳費的責任。而一些貧困區縣無力繳費，逃繳、少繳、欠繳的現象難以避免，這就需要改革設計者充分考慮到繳費下限的設置。

　　封鐵英建議，采用“老人老辦法、新人新制度”的過渡做法，設立相對統一并可彈性調整的繳費基數、繳費比例、繳費方式和養老金及替代率水。為避免養老金水的大幅下滑，盡快出臺具體措施和實施辦法，建立職業年金制度和基本養老金正常調整機制，迅速開啟實質性改革進程。

　　“由于機關企事業單位職工在養老待遇上存在較大差距，如果過急地將兩個制度合并運行，將會加大制度摩擦和分配矛盾”。武漢大學社會保障研究中心學者楊伶認為，“可以考慮為‘并軌’設置一個合理的過渡期，并注意確保改革前后待遇的合理銜接。”

　　“總的改革方向必定是從財政養老轉為社會養老。改革方案的設計，應遵循穩過渡原則，充分考慮財務的可持續性。”張盈華表示。