事業單位養老金改革應當引領國家養老金結構調整，走社會成本最低和社會治理效益最高的路徑。

中國養老金進入改革期

　　西方發達國家的經驗證明，進入老齡社會時(1950~1975年)應當有完善的養老金制度，做到全覆蓋、保基本;深度老齡社會時(1975~2017年)應當進行結構調整，夯實基礎養老金、開發個人養老儲蓄;超級老齡社會時需要加強管理，改善制度和老年生活質量。中國正在接深度老齡社會，需要將完善養老金制度和結構調整兩步并作一步走，同期建設國民基礎養老金和個人養老儲蓄制度，前者講公(排除身份、人人享有)，后者講效率(努力工作、有效投資、增加積累)。事業單位養老金改革恰逢其時，既要解決事業單位的尷尬境地，也要推動中國養老金結構調整。

在現行養老金制度框架內，事業單位養老金改革遇到如下問題——

　　首先是籌資責任問題。一是高達用人單位工資總額20%的繳費責任，財政應當負擔多少，用人單位如何列支，由此加大的公共服務成本由誰負擔?二是事業單位中有大量的制度中人，幾十年工齡視同繳費，應當由誰埋單?有這樣一位教授，在武漢某大學工作31年，后在廣東省某企業大學工作11年，在廣州市退休時，31年視同繳費工齡沒人埋單，只能在補繳4年養老保險費后領取最低養老金，這個故事不是偶然的。1998年，在國企改革中提前退休人員視同繳費工齡至今沒有得到補償，因而用盡職工個人賬戶資金，這個教訓不能再重演;這是轉制成本，即不能拖欠老職工的，也不能帶入現行養老保險計劃，加大養老保險基金的缺口和負債。但是，如果要求財政同期支付事業單位老人的退休金、中人的工齡補償、新人的部分養老保險繳費，這將是數以幾萬億元的規模，難以承受和持續。顯然，這是一個兩難問題。

　　其次是待遇協調問題。讓事業單位職工同時接受繳納養老保險費(8%)和適度降低養老金待遇的雙重減法式改革，困難很大，特別是對家庭負擔較重的青年學者而言，可能導致人才流失;即使建立職業養老金計劃，也需要單位和職工籌集資金，繼續增加單位負擔和減少職工當期收入(2%~4%)。同時，還要協調改革前后的養老金待遇;事業單位養老金待遇對企業同等學歷和職稱的人員具有參照性，不能忽略年70~80歲的企業高工的養老金待遇。

　　三是人口老齡化的影響。2017年中國出現50歲退休高峰現象，源自1963年在生育高峰期出生的女性職工，屆時年滿50歲，在本年度內大量退休，養老金和醫療保險的贍養負擔明顯上升，這可謂揭開了中國人口結構失衡瘡疤的事件。面對人口老齡化，繳費人數下降、領取人數增加、企業費率亟待降低、養老金待遇不能降低，即使用國企利潤和資產償還了當年國企提前退休職工的視同繳費的養老金負債，現收現付的企業職工養老保險計劃的生命力還有多久，值得事業單位向其靠攏嗎?

養老金改革須納入公共治理范疇

　　養老金是老年人日常開支的現金流，一部分用于保證基本生活，即基本養老金，屬于公共品，應當依法規范企業和國民履行繳納養老金稅費的法定義務，由國家統籌資金、由政府計發、由銀行支付;另一部分用于改善老年生活，即個人積累養老金，屬于準公共品，應當通過個人努力工作和分享經濟進步成果(投資)而積累形成，多工作多積累，去世可以繼承。總之，養老金是二元結構的，公共品和準公共品是有嚴格界限的。企業職工養老保險的最大問題在于結構混亂，忽略老齡社會的發展規律，混淆了政府責任、個人責任和市場責任。政府既要承擔歷史欠賬，又要包攬未來支付，恐怕歷史欠賬還不起，未來支付也擔不起，卻忽略了個人責任和擠出了市場功能，最終貽誤了改革的時機，導致中國養老金制度陷入更深層的矛盾。

　　基礎養老金應當具有公性、持續性和流動性。中國現行養老金制度距離這三項原則有很大差距。部門和城鄉的身份差異及其多軌的制度安排，使養老金的公性被質疑;高費率、早退休、個人繳費空賬運行和缺乏投資機制，使養老金的持續性被質疑;地方統籌和多軌制致使異地遷徙者和更換部門者可能丟失養老金合法權益，使養老金的流動性受到質疑。針對上述問題，黨的十八屆三中全會均作出安排，在堅持社會統籌和個人賬戶相結合的二元結構前提下，實施機關事業單位養老金改革，漸進式延遲退休和精算衡，中央統籌基礎養老金，完善個人賬戶，建立社會保險基金投資機制，等等。

　　2017年，中國全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。治理是利益相關人之間長期合作且共贏的過程。以養老金改革為例，亟待厘清政府、企業和個人、市場的責任，厘清歷史欠賬、當今支付和未來發展的成本和效益，處理好老人(執行新方案時已經退休的人員)、中人(執行新方案時具有工齡尚須繼續工作的人員)和新人(執行新方案以后開始工作的人員)的關系，實現多方共贏的目標。

走社會成本最低和社會治理效益最高的路徑

　　事業單位養老金改革應當引領國家養老金結構調整，走社會成本最低和社會治理效益最高的路徑。這需要依法明確事業單位職工個人繳費責任和單位配款責任及其列支渠道，由此形成個人賬戶和職業養老金，借鑒企業年金信托型管理模式，通過特種國債和市場投資實現保值增值目標，自改革當年起，事業單位職工從個人賬戶領取的養老金相當于退休金的1%，此后逐漸增加和替代退休金，最終退休金降到個人退休前收入的30%，與國民基礎養老金對接，退休金徹底退出。這是一種“前臺穩定、后臺周轉”的過渡措施。前臺穩定可以促進事業單位用人制度和薪酬制度改革，后臺周轉可以促進中國養老金結構調整，整合統賬結合的職工養老保險和個人儲蓄與政府補貼結合的居民養老保險，建立國民基礎養老金制度和支付系統;整合現行各類養老金個人賬戶，包括職工養老保險個人賬戶、企業年金個人賬戶和居民個人儲蓄賬戶等，建立國民個人養老儲蓄賬戶和投資保值機制。

　　政府責任如下：一是償還舊賬。確保老人老制度的養老金支付，建立與生活成本關聯的待遇調整機制，減少養老金待遇差異，抑制由此引發的社會矛盾;特殊問題特殊處理，例如，可將新中國成立前和新中國成立初期作出貢獻的老干部和企業高工們(人數不多但不能忽略)，如同當今重大貢獻人員，納入國務院特殊津貼范圍。二是確保國民基礎養老金支付。基礎養老金應當與上年度居民均消費支出掛鉤，如果政府承擔了其中的60%~80%，擬定稅費率約為企業工資總額的10%和個人工資的4%。剩余的應當由個人儲蓄。為此，需要建立居民信息申報、核實和更新系統，完善養老金預算制度和待遇調整機制，明確中央地方責任，委托大型商業銀行代發。

　　個人責任如下：努力工作40年，實現個人70年財務自由，堅持終生自立的理念進入老齡社會，適度減少對政府和對子女的依賴性，在履行繳納養老金稅費義務的基礎上，增加個人積累，改善老年生活。

　　個人儲蓄費率最低為個人工資的4%，自愿增加;還包括雇主最低配款4%，在法律允許的條件下可以增加;二者均在稅前列支。由此實現養老金兩個賬戶、三個來源，即相對小的公共賬戶支付基礎養老金，資金來自稅費征收后的轉移支付;相對大的個人賬戶，資金來自個人儲蓄養老金、雇主配款養老金、商家積分轉換養老金和投資收益。政府解決吃飯問題，個人通過努力工作增加積累和投資管理來改善老年生活質量。

　　市場責任如下：加強國民養老基金投資教育，培育養老金受托人和機構投資者，建立國家養老基金監督委員會，制定養老基金戰略投資策略，強化資本市場監督和提高透明度，實行養老基金年報制度，將養老基金保值增值納入國民經濟發展和社會治理的范圍，實現多方共贏的目標。

　　作者：清華大學公共管理學院教授 楊燕綏