推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革應(yīng)著眼于頂層設(shè)計(jì)

　　2017年11月，《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革被納入社會(huì)保障制度改革之中，由此揭開(kāi)改革再啟程、再進(jìn)發(fā)新的一頁(yè)。需要著眼于頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合實(shí)際積極推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革。

人口老齡化加速推進(jìn)的需要

　　養(yǎng)老保障體系、養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的建立和改革，歸根結(jié)底是為了滿(mǎn)足人口老齡化加速推進(jìn)的需要。與世界人口老齡化趨勢(shì)相比，中國(guó)人口老齡趨勢(shì)具有一些比較明顯的特點(diǎn)：

　　其一，老齡化速度比較快和達(dá)到的水比較高。中國(guó)人口老齡化進(jìn)程，可用“快”和“高”來(lái)概括。所謂“快”，就是65歲以上老年人口占比從7%提高到17%僅需花費(fèi)32年，2032年將達(dá)到17.5%;發(fā)達(dá)國(guó)家要經(jīng)歷20世紀(jì)下半葉和21世紀(jì)前15年共計(jì)65年時(shí)間，耗時(shí)為我國(guó)1倍。只有個(gè)別國(guó)家例外，比如日本65歲以上老年人口占比從1970年的7.1%上升到2000年的17.2%，耗時(shí)與中國(guó)相。所謂“高”，就是老齡化達(dá)到的水比較高。2050年中國(guó)65歲以上老年人口占比將達(dá)到23.07%，屆時(shí)將比世界(16.2%)高出6.87個(gè)百分點(diǎn)，比發(fā)展中國(guó)家(14.6%)高出8.47個(gè)百分點(diǎn)，比發(fā)達(dá)國(guó)家(26.2%)僅低3.13個(gè)百分點(diǎn)。屆時(shí)中國(guó)將躋身老齡化高水國(guó)家行列。

　　其二，老齡化推進(jìn)具有階段和累進(jìn)的性質(zhì)。這是由過(guò)去兩次生育高潮和兩次生育低潮形成的不規(guī)則年齡結(jié)構(gòu)，從而決定著老齡化呈現(xiàn)“S”曲線(xiàn)軌跡推進(jìn)的特點(diǎn)。第一階段：2000—2020年為“S”曲線(xiàn)底部，老齡化呈現(xiàn)推進(jìn)較緩特點(diǎn)。65歲以上老年人口占比可由6.96%上升到12.04%，年均升高0.25個(gè)百分點(diǎn);第二階段：2020—2040年為“S”曲線(xiàn)挺起中部，老齡化呈現(xiàn)加速上升趨勢(shì)。65歲以上老年人口占比可由12.04%上升到21.96%，年均升高0.5個(gè)百分點(diǎn)，增速為第一階段的1倍;第三階段：2040—2050年為“S”曲線(xiàn)頂部，老齡化呈現(xiàn)緩慢推進(jìn)態(tài)勢(shì)。65歲以上老年人口占比可由21.96%上升到23.07%，年均升高0.11個(gè)百分點(diǎn)，為三個(gè)階段中增長(zhǎng)速度最低的階段。2050年以后，雖然老年人口占比還會(huì)略有上升，但是上升極其有限，處于“S”曲線(xiàn)頂部徘徊震蕩狀態(tài)。

　　其三，老齡化城鄉(xiāng)和地區(qū)分布不衡。以2000年、2017年兩次人口普查65歲以上老年人口占比來(lái)看，市由7.00%上升到7.69%，鎮(zhèn)由6.25%上升到7.97%，縣由7.74%上升到10.06%。市、鎮(zhèn)、縣之比由1.00:0.89:1.11，變動(dòng)到1.00:1.04:1.31。以縣增長(zhǎng)2.32個(gè)百分點(diǎn)為增幅最大，鎮(zhèn)增長(zhǎng)1.72個(gè)百分點(diǎn)次之，市增長(zhǎng)0.69個(gè)百分點(diǎn)最低。老齡化由高到低降冪排列，由縣、市、鎮(zhèn)變動(dòng)到縣、鎮(zhèn)、市。究其原因，主要是農(nóng)村以年輕人口為主向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的結(jié)果。與此同時(shí)，老齡化地區(qū)差異也發(fā)生了新的變化：由原來(lái)自西向東逐步加深，形成西部、中部、東部“三大板塊”格局，變動(dòng)到西部與中部合二而一，形成與東部有一定差距的“兩大板塊”格局。

　　上述人口老齡化趨勢(shì)和特點(diǎn)表明，中國(guó)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求是相當(dāng)巨大的、比較急迫的。如果按照現(xiàn)行的一套養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法推行下去，到2029年養(yǎng)老金占GDP將超過(guò)10.0%、占工資總額將超過(guò)29.0%的 “警戒線(xiàn)”。應(yīng)對(duì)之策在于，一方面要努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以有效增加養(yǎng)老保障供給能力;另一方面要建立健全養(yǎng)老保障體系，改革現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老社會(huì)保障主要包括養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)、老年社會(huì)福利和老年社會(huì)救助，主體是養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)。面對(duì)人口老齡化的加速推進(jìn)和“未富先老”的客觀實(shí)際，積極推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制機(jī)制改革是養(yǎng)老全局的關(guān)鍵。

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革彰顯社會(huì)公

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》，是當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革也要以此為遵循。回顧改革開(kāi)放35年走過(guò)的歷程，各界對(duì)改革階段的劃分不盡一致。筆者以為，階段劃分宜粗不宜細(xì)。因?yàn)槊總�(gè)階段不是孤立的，前一個(gè)階段與后一個(gè)階段之間有著必然聯(lián)系，是后一個(gè)階段得以繼續(xù)的前提和條件。如此，可粗略地將35年的改革劃分為三個(gè)階段：第一階段(1978—1992年)是改革起步和試驗(yàn)推進(jìn)階段;第二階段(1992—2017年)是改革鋪開(kāi)和向頂層設(shè)計(jì)過(guò)渡階段;第三階段(2017年以來(lái))是全面深化改革階段。不同階段改革的重心有所不同。從一個(gè)特定的視角觀察，第一階段和第二階段，改革的重心在解決效率問(wèn)題上。眾所周知，新中國(guó)成立后，學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)建立起高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這對(duì)于初期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和基礎(chǔ)工業(yè)體系的建立，曾經(jīng)起到過(guò)巨大作用。然而實(shí)行一二十年后，這套體制無(wú)法克服的弊病日益暴露出來(lái)，陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的死胡同。在城市國(guó)有企業(yè)、農(nóng)村人民公社一統(tǒng)天下的形勢(shì)下，“三個(gè)人的活五個(gè)人干”、“出工不出力”成為常態(tài)，“多勞不多得”、“少勞不少得”也以為常。勞動(dòng)生產(chǎn)率是新制度戰(zhàn)勝舊制度最重要、最主要的東西，效率低下成為阻礙社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的致命傷。因此，改革的方向是最大限度地調(diào)動(dòng)人、財(cái)、物各種要素的潛能，通過(guò)改革激活各種要素的活力，釋放新的生產(chǎn)力。由最初的發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，到最后落腳到建立*改革目標(biāo)。實(shí)踐證明，以效率為重心的改革取得成功。經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造GDP年均增長(zhǎng)9.8%的驕人業(yè)績(jī)，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并且正在向第一大經(jīng)濟(jì)體靠;經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，人民生活獲得顯著改善和提高;社會(huì)事業(yè)發(fā)展迅速，社會(huì)保障體系初步形成等。

　　然而，任何事物總有其兩面性，“有所得必有所失”是普遍適用的規(guī)律，改革也不例外。對(duì)于改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，黨的十六屆三中全會(huì)概括為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、分配關(guān)系尚未理順、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、就業(yè)矛盾突出、資源環(huán)境壓力加大、經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等。納入前面筆者所說(shuō)的特定視角觀察，可以說(shuō)，前30年通過(guò)以效率為重心的改革調(diào)動(dòng)起各種要素的積極性，達(dá)到了讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)、一部分人先富裕起來(lái)的目的。30年以后，起碼在當(dāng)前的改革階段，要在鞏固前一階段經(jīng)濟(jì)體制改革成果的基礎(chǔ)上，通過(guò)將改革重心轉(zhuǎn)到公問(wèn)題上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，使全體人民共同富裕起來(lái)。形象的說(shuō)法是：改革前30年著力把蛋糕做大，后30年則主要放在提升蛋糕質(zhì)量，尤其是切好并分好蛋糕上。

　　顯然，這個(gè)大背景對(duì)于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革太及時(shí)、太重要。在這樣的大背景下，從中國(guó)人口老齡化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的要義可以概括為：一要著眼于頂層設(shè)計(jì)。改革再啟程，是繼初期試驗(yàn)階段、中期由 “摸著石頭過(guò)河”向頂層設(shè)計(jì)過(guò)渡階段之后，走向深水區(qū)、全面深化改革的階段。改革要有頂層設(shè)計(jì)的理念、框架和決策。二要堅(jiān)守公原則。在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)水的過(guò)程中，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)突出社會(huì)公，發(fā)揮改革調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公的功能和作用。三要有堅(jiān)定的信心。養(yǎng)老保險(xiǎn)深水區(qū)的改革，難度大、任務(wù)重、情況復(fù)雜。改革方案經(jīng)過(guò)試驗(yàn)、取得成功并敲定之后，就要下定決心和保持足夠的耐心，堅(jiān)定不移地推行下去。

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革

　　歷史延續(xù)下來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，城市與農(nóng)村、城市內(nèi)部機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)截然不同，是“雙二元結(jié)構(gòu)”體制。改革就是要打破這種“雙二元體制”，建立更加公、可持續(xù)、全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。

　　其一，城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革。目前，城市養(yǎng)老保險(xiǎn)“二元體制”，在養(yǎng)老金來(lái)源上，企業(yè)和職工要按時(shí)繳費(fèi)，計(jì)入養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù);機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和個(gè)人均不需要繳費(fèi)，也沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù)。在養(yǎng)老金發(fā)放上，企業(yè)職工退休后按比例領(lǐng)取，養(yǎng)老金替代率一般在50%—70%不等;機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，按參加工作時(shí)間確定養(yǎng)老金領(lǐng)取比例，養(yǎng)老金替代率一般在75%—100%不等。本來(lái)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間的工資率就存在著較大差距，養(yǎng)老金替代率又相差很大，造成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間退休金差距過(guò)大，有失社會(huì)公，必須改革。《決定》指出，“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶(hù)制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算衡原則。”按照這樣的要求破除城市養(yǎng)老保險(xiǎn)“二元體制”，企業(yè)是進(jìn)一步改革和完善的問(wèn)題，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，則要另起爐灶，建立起符合要求的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制機(jī)制。

　　不過(guò)，需要弄清楚的是：向哪條軌道“并軌”?許多人以為是機(jī)關(guān)事業(yè)單位向企業(yè)“并軌”，只需將企業(yè)運(yùn)行的一套養(yǎng)老體制移植到機(jī)關(guān)事業(yè)單位就行了。筆者以為，目前企業(yè)的一套養(yǎng)老框架具有參考價(jià)值，但是養(yǎng)老金積累分配失衡、個(gè)人賬戶(hù)名不符實(shí)、激勵(lì)機(jī)制軟弱無(wú)力等，都需要按照上述要求進(jìn)行改革。“并軌”是向著符合改革要求、所要建立的新的養(yǎng)老體制并靠。這就牽涉到改革的方向、思路和目標(biāo)，所要建立的新的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制“準(zhǔn)軌”的框架和實(shí)質(zhì)。

　　改革所要建立的新的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，應(yīng)是“積累補(bǔ)充型”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。即養(yǎng)老金積累主要由兩部分組成：一部分是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，由個(gè)人和所在單位(機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè))，按照確定的養(yǎng)老金繳納比例(繳納額/原工資)按月定期繳納。基金全部記入個(gè)人賬戶(hù)，為退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的唯一憑證。另一部分是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，由個(gè)人、單位自主決定繳納等級(jí)并按規(guī)定等級(jí)金額定期繳納。政策上給予特別優(yōu)惠，可以實(shí)行繳納養(yǎng)老金部分不繳納個(gè)人所得稅，并且保證多交能夠累進(jìn)式多得。設(shè)立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶(hù)，按照個(gè)人、單位繳納比例合理分配領(lǐng)取份額，形成補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)積累機(jī)制。參照過(guò)去經(jīng)驗(yàn)并通過(guò)精算，合理確定養(yǎng)老金替代率和繳費(fèi)年限;完善養(yǎng)老金管理和監(jiān)督體制機(jī)制，確保養(yǎng)老金保值、增值。

　　改革所要建立的積累補(bǔ)充型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，與現(xiàn)行“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶(hù)”體制既有聯(lián)系，又有較大區(qū)別。聯(lián)系在于，將個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)升級(jí)為個(gè)人養(yǎng)老基金積累賬戶(hù)，成為退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的唯一憑證。區(qū)別在于，目前國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位沒(méi)有個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)，要制定個(gè)人養(yǎng)老金征繳的細(xì)則，建立起新的個(gè)人養(yǎng)老基金賬戶(hù);企業(yè)的個(gè)人賬戶(hù)也有一定的虛數(shù)，要適度做實(shí)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)空賬。最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累余額與養(yǎng)老金給付的直接掛鉤和對(duì)接，保證養(yǎng)老基金的可持續(xù)運(yùn)行。

　　其二，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革。建立全國(guó)統(tǒng)一的積累補(bǔ)充型養(yǎng)老保險(xiǎn)新體制，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)疑要納入其中。2017年開(kāi)始的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)迅速擴(kuò)大，目前已經(jīng)覆蓋全國(guó)，為實(shí)施新的體制改革打下了基礎(chǔ)。有鑒于此，“新農(nóng)保”升級(jí)改革應(yīng)是重點(diǎn)。依據(jù)由遼寧大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)牽頭對(duì)遼寧、北京、江蘇、安徽、四川、甘肅等20個(gè)省區(qū)市農(nóng)民養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)條件及養(yǎng)老狀況的調(diào)查，參保人員的滿(mǎn)意度比較高。比較滿(mǎn)意占39.0%;一般占30.0%;非常滿(mǎn)意占17.0%。三項(xiàng)合計(jì)，占到86.0%，居絕大多數(shù)。非常不滿(mǎn)意僅占2.0%，不太滿(mǎn)意占9.0%，兩項(xiàng)合計(jì)占11.0%。這說(shuō)明廣大農(nóng)民群眾對(duì)這件新鮮事物是擁護(hù)的、歡迎的。

　　目前，“新農(nóng)保”存在的主要問(wèn)題是認(rèn)識(shí)和宣傳不到位、保險(xiǎn)的水比較低、激勵(lì)機(jī)制缺失和管理不夠嚴(yán)格、不夠規(guī)范等。突出的是參保水低，不能起到有力保障農(nóng)村老年人口生活的作用。改革要立足于頂層設(shè)計(jì)，將其納入積累補(bǔ)充型養(yǎng)老保險(xiǎn)的新體制。

　　一要堅(jiān)持養(yǎng)老基金積累以個(gè)人繳費(fèi)為主，個(gè)人所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼為輔。不過(guò)，政府補(bǔ)貼應(yīng)適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，分東部、中部、西部逐級(jí)提高配套補(bǔ)貼額度。總體上，掌握補(bǔ)貼到可以基本上維持農(nóng)村老年人口的基本生活需求;對(duì)特別困難戶(hù)，則應(yīng)制定特殊補(bǔ)貼政策。

　　二要建立健全相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，保證多繳能夠累進(jìn)多得。還要處理好多繳累進(jìn)多得與補(bǔ)貼過(guò)多造成養(yǎng)老基金差異過(guò)大的矛盾，確定一個(gè)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼額度作為補(bǔ)貼拐點(diǎn)。比如以月繳費(fèi)200元為補(bǔ)貼拐點(diǎn)，處在拐點(diǎn)以下，多繳費(fèi)獲得補(bǔ)貼累進(jìn)增加;超過(guò)這一拐點(diǎn)，多繳費(fèi)獲得補(bǔ)貼階梯式減少。目的在于吸引絕大多數(shù)參保農(nóng)民向多繳費(fèi)轉(zhuǎn)變，同時(shí)也要避免因繳費(fèi)和補(bǔ)貼累進(jìn)增長(zhǎng)而導(dǎo)致養(yǎng)老金積累和領(lǐng)取差距過(guò)大的現(xiàn)象發(fā)生。

　　三要加強(qiáng)管理，確保“新農(nóng)保”基金保值、增值。與城市比較，農(nóng)村“新農(nóng)保”管理的一大缺陷是人才缺乏。需要吸引和培訓(xùn)“雙管齊下”，在補(bǔ)充人員的同時(shí)，提高人才素質(zhì);要制定嚴(yán)格的制度和管理規(guī)范，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定適當(dāng)參與養(yǎng)老金入市等金融活動(dòng)，使養(yǎng)老基金保值、增值和可持續(xù)運(yùn)行。

　　作者：中國(guó)社科院學(xué)部委員、研究員　田雪原