全國政協座談會，拉開了消防改革的序幕。消防改革牽動著幾十萬消防人和億萬國民的心，受到社會各界高度關注。

我國現在的災害事故防治管理工作是分部門管理的。根據現行有關法律、法規的規定，火災事故的防治歸公安機關的消防機構管理(其中森林火災的防治歸國家林業總局的武警森林指揮部管理，草原火災的防治歸農牧部門管理，軍事設施、礦井地下部分、核電廠火災的防治歸其主管單位管理);大氣、水資源污染等環境災害的治理歸環境保護部門管理;生產事故的防治歸國家安全生產監督總局管理;水災的防治歸水利部門管理;氣象監測預報歸氣象部門管理;地震災害的防治歸國家地震部門管理, 戰時的防空襲、防化學污染和民傷害等戰爭災害的防治歸人防部門管理;災后災民的救濟工作歸民政部門管理;災害事故的急救歸醫療衛生部門負責。以上各類災害事故防治管理部門，除了火災防治管理部門擁有專門的消防隊伍負責全社會火災事故的搶險救援外，其他部門均沒有對社會的專職搶險救援隊伍。從我國災害事故防治分部門管理的現狀看，雖然各有關部門都按照各自的職責分工做了大量工作，但從實踐來看仍存在諸多的問題。主要是：

由于我國災害事故防治在行政上實行的是分部門、分災種構建的管理模式，所以，各有關行政部門在實施監督管理時都要分部門進行。但由于監督管理對象、內容的同一性，就形成了多個部門對同一類單位、設備的交叉、重復管理現象，給企業、事業單位的經營管理帶來了好多的不便和麻煩。

譬如，公安機關消防機構進行消防監督檢查要檢查易燃易爆危險品、盛裝易燃危險品的容器等物品和設備，及易燃易爆有毒氣體、液體的跑冒滴漏等事故隱患;檢查單位的面布局、疏散通道、建筑結構、防雷設施等。這些檢查管理內容，環境保護部門、生產安全部門、地震部門、氣象部門等需要對這些單位相同的對象和非常相的內容進行檢查。但檢查的時間并不能統一起來，結果是今天這個部門來查，明天那個部門來查，使得被檢查單位不得不拿出更大的精力和人員來應付上級多個部門的檢查，造成了對企業、事業單位正常經營管理不必要的干擾。如河北省張家口市的一個商場，在一個月內僅有7個政府部門的安全檢查團(組)去檢查相同內容的消防安全工作。據說全國此類情況也很多。加之，在我國行政管理還不夠清廉的情況下，這樣的安全檢查不僅不能推動和促進安全工作的開展，反而成為了企業事業單位的一場災難。

再如，根據國家有關法規規定，新建、改建、擴建的建設工程設計，都應分別呈報公安消防部門、環境保護部門、地震部門、氣象部門、人防部門等有關部門審核消防安全設計、環境保護設計、防震設計、防雷設計、人防設計等要求，建筑完工后，以上各有關部門還要分別進行檢查驗收，驗收合格后才可啟用;而建筑結構的強度、防震性、耐火性和防火分隔、安全疏散、防雷防靜電設計、電氣設計、滅火設計、安全間距、設備裝置布置、尾氣排放、消防車通道，以及排水、防洪等審核、驗收的項目、內容、對象大致都是一致的。這多頭審核、多頭驗收的行政許可，不僅給被審核單位的申報帶來了不便，而且嚴重影響了有關部門的行政效率。

另外，由于分部門管理、分部門制定法律，還造成了多個部門的執法主體，使有關部門在執法和職責分工上重復和扯皮。如根據《消防法》規定，火災事故的追查處理應當由公安消防部門負責，而根據國務院《特別重大事故調查程序暫行規定》，往往火災事故要由安全生產監督管理部門牽頭調查。再如，根據《消防法》第十七條的規定，易燃易爆危險物品由公安消防部門負責監督管理，而(2002年1月26日中華人民共和國國務院令第344號公布，2011年2月16日國務院第144次常務會議修訂通過)的《危險化學品安全管理條例》卻規定，易燃易爆危險物品要由國家安全生產監督管理部門管理，可《中華人民共和國安全生產法》第96條又規定，危險化學品不包括易燃易爆危險物品等。類似的這些法律相互矛盾的現象很多，已使不少地方的生產安全部門與公安消防部門、環保部門、技術監督部門、衛生部門因執行法規不同而形成相互扯皮現象，嚴重影響了依法行政，影響了政府在人民群眾中的形象。

再者，由于政府機關分部門管理，企業事業單位都要按照政府的要求設置安全生產科、處，環保科、處，保衛科、處等相對應的機構，使得企業、事業單位的安全管理無法統一進行，影響企業事業單位的經營管理和效益。

災害事故的防治應當是一個有機的整體，雖然不同的災害事故有其不同的性質、起因和危害，但其相互間的滲透性、致災因素的因果性、事發的突然性、搶險救援的急迫性、行政管理的監督性、管理對象的同一性、運用法律的相性等卻都是一致的。譬如，城市火災與森林火災，火災與大氣污染，氣象與火災、水災、雹災、旱災、風災，地震與火災、環境災害，保護森林與保護環境，環境保護與防火、防洪，火災事故與生產事故，搶險救援與急救等，它們之間都有著千絲萬縷的聯系，且聯系都很緊密。諸如各種事故隱患的整改、防災措施的推行等，都需要一個整體的機構去管理。但由于我國實行的是分部門管理的體制，而各種災害事故的防治又是一項社會性十分廣泛的工作，涉及到社會生活的各個方面，所以各地都組建了政府的消防安全委員會、安全生產委員會、防汛抗旱指揮部、護林防火指揮部、防震減災領導小組、環境保護領導小組和人民防空領導小組等諸多的協調性機構進行協調。這樣，有多少個災害事故防治部門就都需要有多少個災害事故防治的委員會、指揮部或者領導小組，這多少個委員會、指揮部或者領導小組又都要有同級政府的一個行政領導掛帥、牽頭，都要有其他有關部門的行政領導參加，而具體工作仍還得由原行政部門辦理。還因其是非實體性協調機構，沒有任何行政執法職能，且每一個災害事故防治行政部門都不是由一個政府領導分管，對其他災害事故防治行政部門沒有任何制約作用，故除了每年組織幾次聯合安全大檢查、向政府寫幾次工作情況報告外，其他方面無法協調。就是檢查出來的事故隱患也無法直接用行政手段解決，還得由具體的災害事故防治行政部門分頭去解決，行政效力極低。這樣交叉重復的工作方式不僅給有關行政部門的工作造成忙亂，而且嚴重降低了工作效率，各有關災害事故防治行政部門的整體管理效能也無從發揮。如國家的安全生產監督管理局由原部屬局升格為副部級局，正部級局。規格越來越高，但事故率卻越來越升，傷亡損失越來越大。往往前面的大火還未處理完，緊接著就發生多起重大著火、爆炸事故;先是天上掉飛機、海上沉船舶，緊接著就是河南、河北、山西、陜西的大礦難，一次就是幾百人遇難，教訓非常沉痛。國務院不得不一次又一次發出安全生產大檢查的緊急通知。這些緊急通知除了各地安全生產部門象征性的組織幾次安全大檢查外，有多少事故隱患能夠從根本上根治呢?這些不是說安全生產監督管理部門有多大責任，而是現行體制受到了很大的制約。

每年國家各級財政分別劃撥給各有關部門的防災經費(消防、防洪、環保、人防、氣象、地震等部門)雖然不多，但國家也盡了最大的努力。然而，由于這些經費分部門使用，使得各項防災經費的整體效能難以發揮，浪費巨大。

如前所述，有多少個災害事故防治管理部門就要有多少個災害事故防治的委員會、指揮部或者領導小組。這多少個委員會、指揮部或者領導小組又都要有相應的辦公設施，都需要有一定的辦公經費，都要有一個快速反應的指揮中心。而要有辦公設施就要有建筑，就要蓋大樓，蓋大樓就要花費資金;要建立一個快速反應的指揮中心，就需要有一個現代化的通訊網絡和電視監視系統，這就又需要一筆很大的開支。僅以建立一個快速反應的指揮中心為例計算，如果全國各地地級以上城市(不含臺灣、香港、澳門，按338個地級以上城市計算)都要建立指揮中心的話，粗略按河北省石家莊消防指揮中心建設投資7500萬元計算，全國至少需資金253.50億元以上，北京、上海、天津、重慶等直轄市的投資會更大，如果形成全國聯網，則至少需要300億元。

由于分部門管理，國家難以綜合考慮防災經費的使用，往往因災而事。如國家發生了洪災，各地就建起了防洪指揮中心大樓;發生了大地震，各地又要建立地震指揮中心大樓;一時間火災較多，各地又都需要建立消防指揮中心大樓;一時間礦井瓦斯爆炸、透水事故較多，國家的安全生產局就由原部屬局升格為正部級局;且地方各級又都要蓋指揮中心大樓。如果消防、護林、防洪、地震、環保、氣象、人防等有關災害事故防治部門都要建立指揮中心并形成全國聯網的話，則至少需要資金2100億元。而這2100多億元如果統一使用又會節省多少呢?

我國現在的武警消防部隊和武警森林部隊是一支按解放軍“三大條令”管理的素質高、反應快、戰斗力強的城市和森林的搶險救援部隊，是搶險救災的主力軍。但其目前的任務，除了擔負消防監督管理、火災撲救工作之外，搶險救援的其他作用沒有充分發揮出來。例如，根據《中華人民共和國消防法》第三十六條規定:“縣級以上地方人民政府應當按照國家規定建立公安消防隊、專職消防隊，并按照國家標準配備消防裝備，承擔火災撲救工作。鄉鎮人民政府應當根據當地經濟發展和消防工作的需要，建立專職消防隊、志愿消防隊，承擔火災撲救工作”;另據《中華人民共和國森林法》第二十條第二款的規定：“武裝森林警察部隊執行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務”。這就從法律上明確規定了武裝警察消防部隊和武裝警察森林部隊的主要任務是預防和撲救火災，而其他災害或者事故的搶險救援則是輔助任務。由于其他災害或者事故的搶險救援不是主要任務，所以，在其他災害或者事故的搶險救援工作中就沒有現場指揮的職能(《中華人民共和國消防法》第四十六條規定：“公安消防隊、專職消防隊參加火災以外的其他災害或者事故的搶險救援工作，有縣級以上人民政府統一領導”)，在財政上就沒有其他災害或者事故搶險救援的經費。沒有現場指揮職能，最先到達現場的指揮員就無法主動采取最積極的搶險救援措施，也就無法把災害損失壓到最低限度;無經費也就無法購置其他災害或者事故搶險救援所必須的技術裝備和設備，也就難以訓練其他災害或者事故搶險救援裝備和設備的操作技能;沒有熟練的操作技能也就難以在其他災害或者事故的搶險救援中發揮應有的作用。例如，1999年6月25日，江西省新余鋼鐵廠的一輛載有液氯鋼瓶的汽車在峽江縣的鬧城區發生泄漏，峽江縣消防大隊接警后，18名消防官兵當即攜帶僅有的兩具空氣呼吸器趕赴事故現場，參戰官兵因缺乏必要的防毒器械和裝備及熟練的防毒搶險訓練，事故處置完畢后，包括大隊長、中隊長在內的13名官兵因中毒嚴重全部中毒住院治療。這就不難看出，消防部隊增加搶險救援經費、全面裝備搶險救援器械、全面訓練和掌握搶險救援技能的必要性和緊迫性。

現在國家地震局組建了國家地震救援隊，用于嚴重破壞性地震和造成特大損失的嚴重破壞性地震后的搶險救援，但是它沒有以消防部隊為依托，啟動太慢，中間環節太復雜，不利于快速救援。以2003年春的新疆巴楚-伽師地震為例，國家地震救援隊出動達10小時以上。如果以武警北京消防特勤支隊為依托組建，最多5小時即可。如果各省、直轄市、自治區以消防特勤支、大隊為依托組建則會更快，甚至幾分鐘即可。如2007年6月3日云南普洱市臨洱縣6.4級大地震，該縣消防大隊即刻就趕到了救災現場。

另據公安部消防局統計，2012年1至9月，全國公安消防部隊共接警出動51.5萬起，出動人員530萬人次、車輛84.8萬輛次，搶救遇險被困人員104765人，搶救財產價值900億元。其中，搶險救援16.8萬起、社會救助14.8萬起。

由此可見，只要理順管理體制，增加消防部隊地震災害搶險的任務和經費即可。現在雖然有不少省的地震災害事故應急救援隊都是以武警消防部隊為依托組合的，但因管理體制不順，仍需很多部門協調，存在著時間、經費、精力等很多方面的浪費和無用之功。

世界各國災害事故的防治基本都是統一由民防或消防部門來管理的(俄羅斯設立了緊急情況部，日本國家設立消防廳)。為了加強國際間的交流與合作，國際上于1931年成立了世界民防組織，總部設在日內瓦，1972年成為政府間組織。世界民防組織的主要任務是，防止和減輕自然災害、人為事故、戰爭等對民造成的傷害，改善和發展救助方法和技術。由于我國災害事故的防治管理體系是由各部門分工負責的多頭管理，在與國際間的交流中，無形中造成了主渠道的不暢，世界各國先進的災害事故經驗無法為我國統一、及時吸納，我國也無法在世界災害事故防治中發揮重要的作用和影響，也難以在世界民防組織中樹立起我國的高大形象。如1998年10月26日至28日，世界60多個國家和地區的200余名代表參加了在北京召開的第十一次世界民防大會，就因以上原因給會議的組織、接待帶來了諸多的不便，會議的理想效果也受到了一定的影響。

將國家安全生產監督管理總局和分屬于公安部的消防局(武警消防部隊)、國家林業總局的護林防火辦公室、森林指揮部(武警森林部隊)、水利部的防汛局、國家環境保護總局、氣象局、地震局、人防辦公室和城市“120醫療急救”等集中于一體，組成國家“消防安全部”，統一負責全國各種災害事故防治的監督管理和搶險救援工作。其任務是防止和減輕自然災害、人為事故對公民造成的傷害;各種災害事故的搶險救援，并改善和發展救助方法和技術。

消防安全部的規格與公安部并列，內部人員屬于人民警察序列，下設若干專業司、局及相配套的政治人事管理機構、后勤保障機構、科研教育機構和監測服務機構等。

各省、自治區、直轄市人民政府組建消防安全廳，各市、縣(旗)、區人民政府組建消防安全局，各鄉、鎮人民政府建立消防安全站，縣級以上地方各級消防安全部門內部分別設置與中央相對應的專門機構，職能基本與中央相同。省以下消防安全部門的人員、編制、經費直屬省、自治區、直轄市人民政府統一管理。

搶險救援指揮中心的人員編制由現在的武警消防部隊和武警森林部隊組成。為能保證這支搶險救援部隊的快速反應能力和戰時火災撲救與防化學能力，故仍應為現役體制，繼續列為武警部隊序列，并仍稱消防隊。其主要任務是：撲救火災，包括森林、核電、礦井、戰時等火災的撲救;處置各種化學危險品泄漏事故，包括戰時的防化搶險;洪災、雹災、風災的搶險以及實施驅雹和人工增雨;地震、建筑物倒塌搶險;重大交通事故救援;市政公用設施(煤氣)、關鍵性生產設備故障的排除與搶險;公民的應急救助和醫療救助;協助公安機關處置治安突發事件;礦井瓦斯爆炸、透水事故搶險及其他災害事故的搶險救援和救助等。120急救劃屬搶險救援中心。

搶險救援不得向災害事故發生單位、個人收取任何費用，所需經費由國家財政予以保證。《中華人民共和國消防法》規定的有關滅火救援的權利延至各種災害事故的搶險救援。

為了增強搶險救援的快速反應和應急搶險能力，距離國辦消防隊較遠、事故危險性大的企業單位和礦山，應當建立自己的專職消防隊和群眾性義務消防隊，負責自身的應急搶險救援。人員、經費歸本單位管理，國辦消防隊在業務上給予指導。

為充分發揮各個企業、事業單位的力量，各個企業、事業單位亦應當建立相應的消防安全機構，如處、科、股等，以保證災害事故防治措施在基層單位的落實(現在絕大部分企業已經認識到了我國現行災害事故防治管理體制的弊端，并在本企業內部已經將生產安全、環境保護、防火安全、事故管理等災害事故防治的管理工作統一于新成立的“安全處或科”管理)。

國家將分屬于不同院校的火災科學、防火工程、環境工程、氣象科學、地震科學、勞動保護科學和搶險救援指揮、醫療急救等災害事故防治專業集中起來，組建國家“消防安全大學”，下設若干個專業系或專業學院;各省建立中專規格的消防安全學校，分別承擔國家或地方的消防安全干部和技術人員的教育訓練任務。

將現行的各消防、環保、勞動保護、地震、氣象、醫療急救和森林等災害事故防治的研究院、所集中起來，組建國家“消防安全科學研究院”，下設若干研究所或分院;各省建立消防安全科學研究所，分別承擔國家或地方的災害事故防治科學的研究和監測任務。

在原有體制下，我國分部門建立了不少相關的法律，如地震法、氣象法、消防法、森林法、環境保護法、安全生產法等。這些法律都從不同的角度對災害事故防治工作做出了具體的規定，對我國災害事故防治的法制化建設發揮了非常積極的作用，當國家建立了消防安全部后，這些法律就應當統一于一體，建立《中華人民共和國消防安全法》，并升高其法律規格，增強其執法力度。

將分屬于不同部門管理的災害事故防治管理機構集中于一體，能夠有效避免災害事故防治管理的松散性，增強統一性和不同災害事故防治的協調一致性，使各災害事故防治部門的整體職能得到優化，減少或者取消各種不必要的委員會、指揮部、領導小組等諸多的協調機構和分部門召開的會議，減少多個部門對同一類單位、同一類設備和同一類事故隱患的監督檢查給企業經營帶來的不便、干擾和麻煩，加大災害事故隱患的整改和防災措施推行的力度，從而增強各種災害事故防治部門的整體效能，更加有利于“預防為主，防治結合”方針的貫徹落實。

我國的武警消防部隊是建國后建立的一支作風過硬、技術精干、拉得出、打得贏的軍事化專業隊伍，在撲救火災方面做出了重大的貢獻，其他災害或者事故搶險救援的成績也非常突出。如1998在抗洪搶險中的湖北省消防總隊、黑龍江省消防總隊，上海民航事故搶險救援中的上海市消防總隊，1999年湖南衡陽“7.9”列車脫軌事故搶險中的衡陽市消防支隊，在2001年震驚世界的石家莊刑事大爆炸中的石家莊市消防支隊，2003年發生的衡陽11.3特大事故，2008年的汶川“5.12”大地震，歷年發生的地震搶險救災以及其他化學氣體、液體泄漏事故，房屋倒塌事故等災害事故的搶險救援中，全國的消防部隊都發揮了十分積極的作用。災害事故防治管理部門統一于一體后，在財政經費的投入上和技術裝備的購置上都會有更加強有力的保證，消防戰士的技能訓練也會有更大的提高，必將在今后各種災害事故的搶險救援中發揮更大的作用，從而把消防隊伍建設成一支各種災害事故搶險救援的專業隊伍。這樣，當發生了重大、特大災害或者事故時，專業消防隊伍可以憑借自己點多面廣的快速反應優勢、技術裝備先進優勢、操作技能熟練優勢迅速趕赴現場展開搶險救援;當災情太大需要解放軍或當地民兵、群眾參加時，專業消防隊伍可以在政府的統一指揮下，憑借自己熟練的方法和技能，在現場指揮和引導大面積的搶險救援，從而避免解放軍戰士不了解搶險救援專業知識的盲目性，減少不必要的傷亡和損失，更加有利于“專門機關與群眾相結合”原則的貫徹落實。另外，這支隊伍還能夠在國防建設和社會治安中發揮重要作用。現在，河北、黑龍江等省、自治區、直轄市都以消防特勤支、大隊為依托組建了自己的消防地震搶險救援隊，這將為今后消防部隊的全面發展創造更加有利的條件。

我國災害事故防治分部門管理的一個顯著特點，就是把一些雖有聯系但工作中心不同的機構組合成一個機關，使得該機關領導不得不拿出一定的精力去抓該機關中心工作以外的工作。例如，火災事故的防治雖然與治安工作有關，但火災事故所涉及的主要是自然科學，而治安工作主要涉及的是社會科學，二者的性質和工作對象是不同的，所以火災事故的防治歸公安機關管理，也就分散了公安機關領導抓社會治安這個中心工作的精力，從而也就相對消弱了對社會治安工作的領導;再如，生產安全工作雖然現在歸安全生產監督管理局管，但生產事故的防治還涉及到消防、環境保護、職業病防治、勞動保護等，安全生產監督管理局管也沒有分管其他災害事故的機構和任務，故也很難把全國的災害事故防治工作都統管起來。從目前來看，也只是主要管了礦山安全，其他事故也只是代表國務院牽頭處理一下，具體工作還得由分管部門去處理。所以，當國家建立了統一的災害事故防治管理體系后，災害事故防治的監督管理也就成了該機關最中心的工作，該機關的主要領導也就必然把主要精力都放在最中心的工作上。這樣，不僅各種災害事故防治工作的領導相對得到了加強，同時原機關的中心工作也相應得到了加強。

由于各種災害事故所危害的不僅僅是某個行業、企業或公民個人的安全，而是全社會公民生命及公共財產和公民財產的安全。所以，災害事故防治工作僅靠行業、企業、個人的自身約束是遠遠不夠的;尤其是在市場經濟條件下，一些經濟管理部門、企業事業單位和公民個人在經濟、社會生活中，往往因過多考慮自身利益，忽視社會公眾利益而形成災害事故隱患，甚至長期得不到整改，從而造成災害事故。這些年來我國頻繁出現的重大、特大災害事故無不與此有關。國家災害事故防治管理體系的建立，就形成了災害事故防治工作由國務院統一領導，地方各級人民政府負責，行業主管部門、企業事業單位及公民個人具體實施，災害事故防治管理部門監督管理的制約機制。這樣，不僅有利于災害事故防治措施的推行、事故隱患的排查和消除，還可在一定程度上遏制災害事故防治管理中的腐敗行為。如防汛機構、森林保護機構與水利部門、林業部門分離，就使水利、森林的主體管理職能與防汛防雹、森林保護的監督管理職能分開，從而使之相互間產生制約關系，象江西九江的豆腐渣工程、貴州臺江縣林業局、山西林業局局長和上海某縣的林業隊長亂砍濫伐林木，小煤礦、地方政府與黑惡勢力勾結等類似腐敗現象，都可以在一定程度上得到遏制。

國家災害事故防治管理體系的建立，不僅不需要國家或地方財政增加經費，而且能夠對財政劃撥的現有經費進行統一管理、統一使用，節省分部門建設管理的大部分費用;可根據災害事故防治的需要把有限的資金使用在最需要的地方，從而優化經費的使用，增加經費的有效價值。如經國務院批準，國家安全生產監督管理總局根據安全生產應急救援的需要，在國家層面設立了專業應急救援指揮中心，并分別在這6個區域設立了6個大的應急救援基地，每個應急救援基地，設立救援培訓、救援演練機構，并擁有較為完善的技術支撐體系。同時，每個省及每個地級市也將建應急救援中心。如果按一個中等應急救援基地需建設資金1.75億元計;全國6個區域應急救援基地建設投資約需要資金10.5億元。全國地級以上城市應急救援指揮中心(含海事、消防、礦山)等(按338個計×3)為1104個;建設一個地級以上城市的專業應急救援指揮中心的建設資金按0.75億元計算，全國專業應急救援指揮中心需基本建設資金828億元。國家災害事故防治管理體系的建立，這些資金完全可以節省下來。

國家災害事故防治管理體系的建立，會加強各種災害事故防治科學的綜合研究，從而提高災害事故防治的綜合科技手段，促進不同災害事故防治的科研會商及會商成果的形成;同時，諸如天氣預報、氣象檢測、大氣污染檢測，水污染檢測、火險預報等各種監測設施、機構，可以統一建立，從而發揮綜合效能，有利于國家制定更加科學的災害事故綜合防治措施。

國家災害事故防治管理體系的建立，可疏通我國與國際上交流的主渠道，化解了交流和學習的諸多不便，方便與國際間的合作和世界各國防災治災先進經驗的吸納，促進國間的交流與合作;可使我國能夠在國際民防機構中發揮更加重要的作用，可使我國災害事故防治工作能夠沿著更加正規化、現代化的軌道向前邁進。

可以認為，按照以上方案建立的國家災害事故防治管理體系，是適合我國國情的，是能夠有效運作的世界上目前最先進的管理體系。如果能夠確立，必將會對預防和減少各種災害，保護公民人身、公共財產和公民財產的安全，維護公共安全和社會治安發揮更加積極的作用。