養老保險制度改革(一)

養老金并軌真地來了

法治周末記者 趙晨熙

一份元旦前通過的改革方案，成就了2015新年伊始最熱的話題。

這就是千呼萬喚始出來的機關事業單位養老保險改革方案。

2017年12月23日，國務院副總理馬凱代表國務院向全國人大常委會作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告，表示，養老金雙軌制改革方案已經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。

報告中提到，我國將推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。改革的基本思路，是“一個統一”“五個同步”。

一個統一，即“黨政機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解‘雙軌制’矛盾”。

五個同步，即“機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施”。

“并軌是一次重要突破。”中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄向法治周末記者解釋稱，在此之前，職工基本養老保險是企業單位的“繳費型”統籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納;機關事業單位的退休制度，則由財政統一支付養老金。

這種“雙軌運行”制度自實施以來一直成為引發社會矛盾和不公心理的導火索。不過，胡繼曄也表示，目前確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公布，正式改革前仍需進行科學細致的調研，未來也要有詳細的實施意見和配套措施出臺，以保障養老金并軌制切實有效的實施。

“并軌”意義重大

“并軌制發展是大勢所趨。”胡繼曄介紹，養老金“雙軌制”始于20世紀90年代，雖然曾一度在推進國企改革等進程中發揮了作用，但如今已到了必須改革之時。

這種改革的必要性，普通企業員工表示理解和認可，不過，在機關事業單位一些職員中恐怕還未形成高度的一致共識。

法治周末記者隨機采訪了10位企業上班族，他們均表示對雙軌制推行的極力支持，稱這是實現社會公的一個必要舉措。

然而，一些機關事業單位的職員表示，一時間尚難以接受要改革這個事實。

北京市產品質量檢驗監督所一家下屬事業單位員工鄧悅對法治周末記者坦誠，她對養老金并軌改革還有些不適應，她原本看重事業單位，就是因為退休后可以享受由國家財政統一支付養老金。

鄧悅說：“與許多普通企業員工相比，我們的工資基數本就不高，僅有的優勢就是工作穩定和不用交養老保險，如果實行并軌制，我們到手的工資又要降了。”

在國家稅務部門工作的北京公務員張文瀚也對法治周末記者透露，實行并軌制之后，機關原有的養老“優勢”蕩然無存，一些原本打算考取公務員的人也開始慎重考慮。

對于養老金并軌遭遇不同群體“冰火兩重天”的對待，北京大學社會學系教授夏學鑾并不意外。

夏學鑾曾做過調研，民眾對機關公職人員及公務員存在不滿，很大原因就在于養老金雙軌制，“一方面是這些公職人員在職時不用繳納養老保險;此外代表勞動者退休時的養老金領取水與退休前工資收入水之間比率的養老金替代率，機關公職人員也較普通企業職工相對高一些”。

“雙軌制造成了社會上對公職人員不滿的呼聲，也不利于社會的和諧穩定。”夏學鑾強調，實現養老金并軌制不僅響應了公眾對雙軌制不公的關切，更是實現社會公的必要舉措。

胡繼曄對此表示認同，他向法治周末記者強調，并軌制提上日程意味著2013年十八屆三中全會提出的“建立更加公可持續的社會保障制度”的總方針進入到了落實“公”的新階段。

胡繼曄說，養老金雙軌制已到了必須改革之時。而且從法律角度看，不論是公務員法、社會保險法還是事業單位人事管理條例中對“事業單位及其工作人員依法參加社會保險”等規定，都表明機關事業單位保險制度和社會保險制度保障的人群雖然不同，但保障內容實質上是一樣的，并軌制改革是具備法律基礎的。

“其實，即使與國外發達國家相比，中國在社保改革上的進步也很明顯。”胡繼曄舉例稱，美國1935年就通過了社會保障法案，但到1983年才將公務人員納入;而我國的社保改革此次就將公務員納入，消除了2017年事業單位人事管理條例頒布后很多人認為公務員將不進入社保體系的疑慮，是此次改革的亮點，在我國養老保險制度改革中具有里程碑意義。

除了并軌制發展意義重大外，夏學鑾預測，并軌方案的出臺可能會助推人才流動和社會活力的新一輪激發。

他解釋稱，一方面事業單位編制的優勢減少，吸引力會相應降低;此外并軌制的發展也會打消以前一些在體制內工作，想轉行卻因害怕離開機關事業單位而老無所依的員工們的顧慮，使得一些人逐漸選擇從機關事業單位流向企業。

具體改革措施仍需討論

目前養老金并軌僅確定了思路框架，具體改革方案尚未公布。夏學鑾認為，改革應穩妥推進，因為這會涉及到相當一批人群的切身利益，尤其是受到并軌制直接影響較大的機關事業單位人員。

胡繼曄也指出，機關事業單位職工包括公務員、醫生、教師、科研人員等群體，可以說是社會發展的中堅力量，應該讓他們正確理解并軌制發展的意義，消除負面情緒，并積極配合并軌制的發展。

對于機關事業單位人員擔心的因繳納養老保險而工資降低的問題，胡繼曄表示養老保險制度改革中提到的“五個同步”其中就包括養老保險制度改革與完善工資制度同步推進。

“此舉將與員工工資改革相掛鉤，也是實現改革成功的重要保證。”胡繼曄認為，并軌制改革將實行單位和個人繳費，因此我國機關事業單位職工改革的重點應當放在彌補改革后工資待遇降低的部分。

“為確保改革后機關事業單位職工個人收入不會出現大幅下降，對工資的調整應考慮能覆蓋個人繳費部分，以減輕改革阻力。”

此外，胡繼曄強調，職業年金制度的建立也是并軌制改革中的重要一環，在改革的“五個同步”中，職業年金與基本養老保險制度同步建立也是其中之一。

胡繼曄介紹，職業年金是指機關事業單位人員的補充養老保險，目前我國還未完全建立起這種制度。

他認為，職業年金的建立發展模式應由事業單位和職工共同繳費，國家提供稅收優惠，各級財政給予相應的補助，在管理上實行個人賬戶管理，同時在基金的運作上實行市場化運作。

除了要考慮到并軌制對機關事業單位人員可能帶來的負面影響外，夏學鑾強調養老金并軌最重要的還是解決養老公問題，“就高不就低”應是改革原則。

“與其降低機關事業單位人員的養老金待遇，不如提高普通企業單位養老金待遇。全面提高全民養老金水的關鍵，則在于企業年金制度與職業年金制度的同步發展。”夏學鑾表示。

“企業年金作為企業職工的補充養老保險制度，因是自愿參保，目前全國參保率還不足10%。”夏學鑾坦言，如果只發展職業年金而不發展企業年金，機關事業單位職工和企業職工的養老金水仍會有不小差距。

對此他建議，養老金改革應將企業年金與職業年金一樣作為“硬性標配”制度，通過國家給予一定稅收優惠政策形成以養老保險為基礎，結合職業年金、企業年金機制共同組成多支柱養老保障系統。

不過夏學鑾也強調，“并軌”更多是指制度設計的統一，而不是說所有人的養老金完全一樣。

他表示，新的養老保障制度的基本模式是逐步實現一套制度，將所有人員納入這套體制內，而在制度框架內因不同工種、不同工作年限等分別對應不同等級，“基礎養老金應是一樣的，而企業職業年金有所差別，這樣就能達到公和工作貢獻的對應”。

“養老金并軌涉及多方內容，正式改革前仍有很多問題需進行細致的討論研究。”胡繼曄舉例稱，改革適用“新人新辦法、老人老辦法”的原則，而對于那些在改革前就在機關事業單位工作，還未退休的“中人”來說則比較麻煩。

胡繼曄表示，如果沿用企業養老改革時的視同繳費政策，對財政資金的壓力會小很多，但今后恐將面臨養老金個人賬戶虧空的問題;而由財政一次性將個人賬戶做實，又將產生巨大的財政壓力，因此改革方案仍需細致的討論。

此外，目前職工基本養老保險基金保值增值機制不健全，結余基金大多存銀行、買國債，投資渠道單一，收益率較低也是影響未來養老金改革持續性的重要問題。

胡繼曄提出，養老金要想實現保值增值，可以在確保基金安全的前提下擴大投資渠道，增加委托運營資金，實施多元化投資策略。

“養老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺前的細致研究和全面考量。”夏學鑾說。

養老保險制度改革(二)

養老金雙軌制之變

“養老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺前的細致研究和全面考量”

法治周末記者 高原

繼2008年之后，養老金雙軌制改革的“靴子”在7年后終于要落地了。

2017年12月23日，有消息稱，機關事業單位養老保險改革方案已經擬定，并在決策層面獲得通過。這意味著，已經試點多年的養老金并軌改革將有全面實質性的進展。

同時，國務院副總理馬凱也在當日的全國人大常委會會議上表示，此次改革將從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。

那么，養老金“雙軌制”是如何形成的?伴隨著社會制度的發展變化，養老金的雙軌制又經歷哪些變遷，產生了什么樣的影響?

雙軌制形成

人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受媒體采訪時介紹，我國城鎮職工的養老保險制度改革是逐步推開的，伴隨著我國從計劃經濟走向*的進程。

計劃經濟時期，我國企業基本上都是國有性質，企業職工是“單位人”，在職時的工資、退休后的養老，完全由單位負責。

上世紀80年代中期開始的國有企業改革沖擊了傳統的勞動保險制度。

為衡不同企業的退休費用負擔，廣東等地開始試行退休費用社會統籌。

隨著企業用工制度和工資福利制度改革的深入推進，1991年，國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。

統賬結合的養老保險制度在企業大規模覆蓋是從上世紀90年代中后期開始的。

當時，我國國有企業普遍出現經營困難，許多企業發不出退休金。有的企業用賣不掉的產品抵退休金，有的干脆不給辦退休。

在此背景下，城鎮企業職工基本養老保險制度加快擴面，并提出了“確保養老金按時足額發放”的任務目標，解決職工“領不到養老金”這個最突出的矛盾。

企業職工養老從“單位保障”邁向了“社會保障”。

在這個階段，機關事業單位養老保險制度也進行了研究探索，但改革進程相對滯后，仍實行單位退休養老制度。

改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發調整和管理方式上均不同，形成了所謂的養老“雙軌制”。

問題凸顯

我國現行的退休金雙軌制，有兩套并行的養老金體系，一套是政府部門、事業單位的退休制度，由財政統一支付養老金;另一套是社會企業單位的“繳費型”統籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納。

對這樣的雙軌制，媒體歸納出三個不同：

一是統籌的辦法不同，企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位的則由國家財政統一籌資;

二是支付的渠道不同，企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由國家財政統一支付;

三是享受的標準不同，機關事業單位的養老金標準遠高于企業退休人員，差距大概是3倍至5倍。

上世紀90年代國有企業制度改革過程中，城鎮職工養老保險率先納入社保體系，而機關事業單位人員的養老金仍由國家財政和單位按退休前工資70%至90%的高比例支付。

中國勞動統計年鑒的數據顯示，1993年以前，機關事業單位和企業的人均離退休費基本在同一個水線，年均不到5000元。此后兩者的差距越來越大。2007年之后，差距有所持，但一直維持在1.5∶1的水。

這種差距的存在，導致矛盾日益突出。

國務院副總理馬凱在代表國務院向全國人大常委會作報告時表示，雖然我國社會保障體系基本形成，但公性不足。其中，由于機關事業單位仍實行單位退休養老制度，與企業職工養老保險制度雙軌運行，待遇差距矛盾突出，社會反響強烈。

國家行政學院竹立家教授在接受法治周末記者采訪時也表示：“養老金雙軌制使機關事業單位和企業退休人員之間形成一道鴻溝，這道鴻溝引發的不公感，隨著養老金缺口的加劇而更為明顯;因此，機關事業單位養老金并軌是大勢所趨。”

改革一度受阻

其實，早在1996年，時任全國政協委員、中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧就率先提出要統籌企業和機關事業單位的養老金制度。

1997年，國務院公布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》后，要求統一企業和事業單位的養老制度。

此后，“十五”計劃綱要明確提出“適時改革并完善機關事業單位職工養老保險制度”，十六屆三中全會進一步提出了“積極探索機關和事業單位社會保障制度改革”，十七大報告再次要求“促進機關和企事業單位的養老保險制度改革”。

在幾年的全國兩會上，關于取消養老金雙軌制的提案每年都是公眾關注的焦點。

改革的曙光出現在2008年。當年，國務院出臺《事業單位養老保險制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)進行試點。

當時確定的改革方式包括：養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等。

但5年過去之后，除廣東省進行了部分改革之外，其他省市的試點基本沒有實質動作。

在業內專家看來，試點改革遇到前所未有的阻力而至今進展緩慢。

對于進展緩慢的原因，上海財經大學公共經濟與管理學院副教授鄭春榮在接受法治周末采訪時曾表示，試點改革的阻力太大：職業年金個人不愿意出，出了就是待遇減少;單位不愿意出，沒有撥款，沒有動力出錢。

“此外，整體責任不明，2008年國發10號文的法律效力也不太清楚，就沒有人愿意先拿自己開刀。”鄭春榮說。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問題之一在于公問題。與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，但改革試點卻明顯沒有將公務員包括進來，并且公務員改革沒有預期，這使事業單位感到不公，積極性不高。“試點改革進行不下去就是因為沒有把機關加進來。”

此外，在鄭秉文看來，試點改革未能成功的另外一個原因在于事業單位預期改革后養老金水下降帶來的阻力。

2013年8月，胡曉義在接受媒體采訪時表示，制度的最終統一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。實際的推進，要考慮兩方面情況：一方面，機關事業單位現行退休養老制度已實行60多年，從以往的經驗看，對這類“老制度”進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現制度的穩過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮企業職工養老保險制度本身也需要繼續改革完善。

“所謂‘并軌’并不是簡單地把機關事業單位退休制度‘并入’企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消‘雙軌制’。”胡曉義同時透露，人社部正在抓緊研究養老保險頂層設計方案。

一年之后，2017年收官之時，傳來了養老金雙軌制終于要并軌的好消息。

雖然具體方案尚未公布，不過，可以預期的是，備受詬病的養老金雙軌制即將成為歷史。

養老保險制度改革(三)

養老基金投資管理是個難題

法治周末記者 陳霄

在2017年的最后一周，國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過了養老金雙軌制改革方案。幾乎與此同時，中國社會科學院世界社保研究中心發布了《中國養老金發展報告2014》，報告的主題為“向名義賬戶轉型”。

中國社科院世界社保研究中心主任、美國研究所所長鄭秉文在接受法治周末記者采訪時透露，人力資源和社會保障部等部門在2013年就聯合啟動了養老保險頂層設計的行研究，包括世界社保研究中心在內的4支國內研究團隊應邀參加并提交了研究成果，“幾乎都主張盡快改革投資體制，并實施‘名義賬戶’，這兩點共識后來在十八屆三中全會決定中都得以明確”。

收益不明顯 風險點多

鄭秉文曾做過一個估算，分別以通脹率(CPI)、全國社會保障基金投資收益、企業年金基金投資收益率、社會均工資增長率四項為參照，基本養老保險基金在過去20年來遭遇了天量的福利損失，分別為千億元、5500億元、3277億元和1.3萬億元。

“由于投資體制始終缺位，規模龐大的社會保險基金只能‘躺’在銀行里睡大覺，跑不贏通貨膨脹，多年來處于貶值風險之中。”鄭秉文表示。

據全國社會保障基金理事會副理事長王忠民介紹，目前，超過3萬億元的基本養老保險基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明顯。

王忠民認為，基本養老保險基金的保值增值，是關系制度財務可持續及養老保險制度衡渡過退休洪峰的關鍵因素，關乎億萬民眾的“老有所養”，因此對基本養老保險基金進行科學合理的投資運營是必要的。

這已是業界學界的共識。“這么巨大的財富，應該想辦法保值增值。而且，我們的養老保險制度是強制執行的，就更應設法讓它有更好的投資回報，因此必須改革投資體制，不改福利損失太大。”鄭秉文表示。

除此之外，許多學者也建議借此次養老金改革頂層設計之機，進一步改革養老金統籌層次低下的問題。

受訪學者認為，統籌層次低下是目前養老保險制度的一個重要缺陷，是目前基本養老保險基金存在諸多問題的最重要根源。

中國社會科學院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞指出，目前除了京滬少數省份外，絕大多數地方的城鎮職工基本養老保險基金仍然分散在市縣一級，全國統籌單位多達2000余個，呈現出嚴重的碎片化狀態。因此，中國城鎮職工基本養老保險基金風險點較多，出現違紀違規和業務管理不規范等問題在所難免。

據2012年審計署公布的社保資金審計報告，存在的違紀違規問題包括擴大范圍支出或違規運營企業職工基本養老保險基金、審核不嚴甚至騙取養老金、基本養老保險基金未納入財政專戶管理，等等。

按照審計署公布的消息，2017年將全面審計基本養老保險基金，將摸清基金籌集、管理、使用和保值增值等情況。

改革的方向和努力

王忠民介紹，從1997年建立全國統一的“統賬結合”基本養老保險制度以來，養老保險基金投資運營的政策發展經歷了三個階段，在2006年之前，嚴格禁止地方政府進行除購買國債和銀行存款之外的投資;2007年開始，允許做實個人賬戶的中央財政補助資金委托全國社保基金理事會投資運營;2010年，社會保險法公布實施后，國家重要文件中不斷出現擴大基本養老保險基金投資渠道以實現增值保值的規定。

“從這些發展脈絡不難看出，中央政府在不斷嘗試放松基本養老保險基金投資運營的限制。”王忠民表示。

齊傳鈞對法治周末記者總結說，政府20多年來雖數次頒布各類法規文件，對城鎮職工基本養老保險基金的管理體制作出明確規定，但基金的投資范圍和投資品種幾乎沒有明顯變化，基本上都是銀行存款或購買國債。

最引人注目的突破2012年出現在廣東。經國務院批準，廣東省政府委托全國社保基金理事會投資運營1000億元廣東省城鎮職工基本養老保險。這筆投資當年的年化收益率就達到了6.72%。

實際上，早在2006年，部分省市已開始將做實個人賬戶的中央財政補助部分委托給全國社保基金理事會運營。

2017年年末，有媒體預測，由全國社保基金理事會投資運營的全國社會保障基金2017年所持十大股票均漲幅超過30%，當年成為5年來的最大豐收年。

“(廣東的做法)預示著中國基本養老保險基金的投資政策和管理體制在未來幾年將有所突破。”齊傳鈞說。

不過，雖然上下均對投資運營基本養老保險基金達成共識，但投資方案的選擇目前仍然存有爭議。

中國社會科學院世界社保研究中心執行研究員高慶波介紹說，目前主要討論的有四種方案，包括：由唯一的國家法人機構作為全國賬戶基金投資運營主體;統一由多家機構受托管理;多主體單一機構管理;多主體多基金投資機構管理。

“在上述四種方案中，建立唯一的委托主體方案更為人社部、財政部及全國社保基金理事會所青睞，地方政府則傾向于多主體方案，少數擁有大多數養老基金結余的省份更是極力抵制統一主體的方案。”高慶波說，這也是當前中國基本養老保險制度投資政策制定久拖不決的主要原因。

期待法律先行

廣東的做法雖廣受贊譽，王忠民認為，既是創新又是無奈。按照現行規定，沒有國務院許可，不得對社會保險基金進行除購買國債和銀行存款之外的投資運營。因此，“如何突破法律限制和保值增值的雙重壓力，這是亟待解決的現實問題”。

中國社會科學院世界社保研究中心秘書長房連泉指出，目前，國家關于地方基本養老保險基金的委托投資運營政策尚不明確，還未出臺相應的法律法規，一些地方的做法也大都是以國務院和地方政府的特批形式出現，不具有推廣性。

“考慮到基本養老保險基金規模的快速擴大和地方社保基金實現保值增值的巨大壓力，盡快出臺基本養老保險基金委托投資管理的政策法規已勢在必行。”房連泉表示。

高慶波也指出了同樣的問題：基本養老金制度運行數年，但直到今天，并沒有形成一部養老保險基金投資、監管的專門法律。“立法層次偏低、操作性不強是當前困擾著基本養老保險基金投資的最為重大的問題之一。”

目前的相關規定散見于人社部、財政部、審計署等部門規章中，國家層面上的法律只存在于社會保險法、勞動法、證券法等法律中，對于基本養老保險基金的投資管理，這些法律通常只有原則性的規定。

2017年11月，國務院法制辦就《全國社會保障基金條例》向社會公開征求意見，比起之前的“暫行條例”，立法提升了一個高度，這是國務院對已運行了14年之久的全國社會保障基金作出的全方面規范。

鄭秉文認為，年來國家重要文件中“推進社保基金投資運營和拓寬投資渠道”等提法雖已司空見慣，但在理論上，中央建立專業機構進行集中投資與現行政策的沖突問題仍未解決。

因此，他建議，投資體制改革，應立法先行，國務院制定《中國基本養老保險基金投資管理條例》應盡早提到案頭。

房連泉提出，基本養老保險基金投資管理條例的制定可參考全國社保基金管理辦法和企業年金管理辦法，核心內容是三個“統一”，即統一基金的治理機構、統一基金的投資政策和統一基金投資的評估標準。

早在2012年時，人社部即表示按照國務院指示，正會同有關部門繼續對養老保險基金的投資運營模式、管理機制、政策措施進行深入研究，抓緊制定基本養老基金投資運營管理辦法。

不過，截至目前，尚未有該辦法出臺的相關消息。