養(yǎng)老金并軌“七問”:“中人”如何改

養(yǎng)老金雙軌制改革方案已經(jīng)擬定，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過，今后黨政機關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度。不過，由于改革細(xì)則尚未出臺，如何改，改后什么待遇，改革的錢從哪里來等問題，尚存在諸多疑問。《經(jīng)濟參考報》記者就此進行了相關(guān)梳理，并采訪了有關(guān)專家，希望就輿論關(guān)切作出一定回應(yīng)。

1問“并軌”并的是什么

2013年之前，國內(nèi)養(yǎng)老保險制度分為四大模塊：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位退休制度。本次輿論熱議的養(yǎng)老金“并軌”指的是后兩者的合并。

從歷史沿革上看，居民養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)并軌其實早已啟動。2009年，國務(wù)院開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)試點，2011年啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(以下簡稱城居保)試點。2012年，上述兩項制度開始在全國范圍內(nèi)實施。今年2月21日，國務(wù)院出臺《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定將新農(nóng)保和城居保合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。同時，為做好不同養(yǎng)老保險制度的銜接，決策部門在今年初還印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，對企業(yè)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和待遇銜接作了明確規(guī)定。

截至目前，已經(jīng)有不少于15個省完成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的合并實施，制度覆蓋人口約5億。

而日熱議的“并軌”，是指黨政機關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費。在此之前，職工基本養(yǎng)老保險是企業(yè)單位的“繳費型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納。機關(guān)事業(yè)單位的退休制度，由財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。

截至今年10月，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險覆蓋3.35億人口，而公開數(shù)據(jù)顯示，機關(guān)事業(yè)單位人員接4000萬。

2問目前“并軌”進展如何

日前，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案已在國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過，黨政機關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費。

改革的基本思路是一個統(tǒng)一、五個同步。“一個統(tǒng)一”，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

然而，此次確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公布。專家認(rèn)為，未來會有詳細(xì)的實施意見和配套措施出臺。事實上，此前已經(jīng)有地區(qū)進行了“并軌”嘗試并取得了良好成效。

廣東深圳在適應(yīng)公務(wù)員聘任制改革以及事業(yè)單位人事制度綜合配套改革試點的同時，先行先試，于2007年開始探索機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。2010年5月，深圳市出臺行政機關(guān)聘任制公務(wù)員社會養(yǎng)老保障試行辦法，全市所有新進公務(wù)員實行新的社會養(yǎng)老保險和職業(yè)年金相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。2012年，深圳將該制度進一步推廣到事業(yè)單位。據(jù)了解，改革取得了良好成效，暢通了機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的交流渠道，也得到了“新人”們的廣泛支持。截至2017年6月底，參加社會養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的機關(guān)事業(yè)單位“新人”(聘任制公務(wù)員和事業(yè)單位新聘人員)已超過7000人。

3問“并軌”后替代率會否趨同

養(yǎng)老金替代率，是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水與退休前工資收入水之間的比率，它是衡量勞動者退休前后生活保障水差異的基本指標(biāo)之一。

有統(tǒng)計顯示，我國機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率超過80%，個別甚至達到100%。而目前企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率則在50%以下。

全國人大財經(jīng)委的一份調(diào)研報告顯示，西部某省2017年全省機關(guān)事業(yè)單位職工退休費水為月人均3227元，而企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金水則為月人均2065元，前者是后者的1.56倍。

“一些國有企業(yè)的退休職工，當(dāng)時接受國家分配到企業(yè)工作，退休后養(yǎng)老金遠(yuǎn)低于機關(guān)事業(yè)單位和自己條件相當(dāng)?shù)母刹柯毠さ耐诵萁穑�因此對雙軌制很有意見，企業(yè)管理人員和具有高級技術(shù)職稱的退休職工意見更大。”上述調(diào)研報告稱。

不過，實現(xiàn)替代率的“等”并非一朝一夕之力。不少專家認(rèn)為，有賴于職業(yè)年金制度的建立，改革后機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水不會有明顯下降。

“這次改革的目的是通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)和確立新的責(zé)任分擔(dān)機制來促進養(yǎng)老保險制度走向公，關(guān)鍵是要落實機關(guān)事業(yè)單位人員的繳費義務(wù)并采取同樣的辦法調(diào)整養(yǎng)老金待遇。”中國人民大學(xué)教授鄭功成說，“改革后機關(guān)事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老金肯定會減少，但加上職業(yè)年金，總體待遇應(yīng)該不會有太大變化。”

不過，長期來看，兩者替代率終將趨同。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險經(jīng)濟學(xué)院副院長、中國社會保險學(xué)會理事孫潔認(rèn)為，目前應(yīng)該做的是，繼續(xù)適度提高企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金水，并在理性提高公務(wù)員工資、特別是基層公務(wù)員工資水的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)厣鐣�均工資水，制訂機關(guān)事業(yè)單位基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率水。“畢竟從理論上講，當(dāng)一個人不再工作、退出工作崗位以后，他的收入必然要比在職職工收入低。”他認(rèn)為，最終應(yīng)使企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水逐漸接軌、趨同，并通過發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金彌補不同群體間保障水的差距。

可以預(yù)見的是，最終改革方案也會涉及這一問題。國務(wù)院副總理馬凱日所作的國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告提出，建立兼顧各類群體的社會保障待遇正常調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、居民收入水、物價變動和財政承受能力等情況，適時調(diào)整職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇，并將多繳多得的激勵機制延伸到待遇調(diào)整政策之中。

4問職業(yè)年金錢從哪來

按照《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》的表述，職業(yè)年金是指事業(yè)單位及其工作人員在依法參加事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上建立的補充養(yǎng)老保險制度。職業(yè)年金基金由單位繳費、個人繳費和職業(yè)年金基金投資運營收益組成。職業(yè)年金基金實行完全積累，采用個人賬戶方式管理。

改革之難，難在制度設(shè)計，更難在資金保障。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1990年，全國機關(guān)退休費用總額為59.5億元，20達到1827.7億元，增加30倍，年均遞增25%。2006年到2008年的均增長率也高達18.7%，明顯高于同期在崗職工工資增長速度和經(jīng)濟增長速度。

為保證機關(guān)事業(yè)單位職工“并軌”后退休金不會出現(xiàn)大幅下降，職業(yè)年金就必須“做實”。簡單來說，國家本來只需支付已退休公務(wù)員的養(yǎng)老金，但現(xiàn)在還要想辦法給在崗的公務(wù)員“存錢”，難度很大。有學(xué)者提出疑問：“兩年經(jīng)濟增速放緩，財政收入增速也在削減，那么憑空增加一大塊公務(wù)員養(yǎng)老金開支，錢從哪里來?”

對此，西南政法大學(xué)勞動與社會保障法教授熊暉認(rèn)為，國家應(yīng)該在制度轉(zhuǎn)軌期間承擔(dān)這部分轉(zhuǎn)制成本，建立起職業(yè)年金最為關(guān)鍵，這部分錢應(yīng)該會由財政資金和自收自支的事業(yè)單位雙重投入。

在這一問題上，深圳職業(yè)年金制度有一定借鑒意義。根據(jù)《深圳市行政機關(guān)聘任制公務(wù)員社會養(yǎng)老保障試行辦法》，各行政機關(guān)將本單位聘任制公務(wù)員職業(yè)年金繳費列入年度部門預(yù)算，按月劃繳至聘任制公務(wù)員職業(yè)年金個人賬戶。聘任制公務(wù)員職業(yè)年金基金實行完全積累，采用個人賬戶方式進行管理。職業(yè)年金繳費比例根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r適時調(diào)整。

5問“并軌”后養(yǎng)老金能否投資運營

根據(jù)改革思路，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立。作為滑養(yǎng)老金水變動的一大支柱，職業(yè)年金“錢從哪來”至關(guān)重要。

4000萬機關(guān)事業(yè)單位員工繳費，基金積累也將因此產(chǎn)生。那么，基金投資運營機制是否應(yīng)同步建立?

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實行“統(tǒng)賬結(jié)合”制度，基本養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成。社會統(tǒng)籌部分由單位負(fù)擔(dān)繳費，為單位職工工資總額的20%，個人賬戶則由職工個人繳費，為個人工資的8%。前者“現(xiàn)收現(xiàn)付”，用于支付已退休人員的養(yǎng)老金，后者實行的是長期封閉積累、產(chǎn)權(quán)個人所有的“完全積累”制，原則上不能調(diào)劑借用。

而根據(jù)改革思路，“事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法。”那么，“完全積累”的個人賬戶如若“做實”，必將產(chǎn)生體量不小的一個“資金池”。

不過，目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金保值增值機制尚不健全。結(jié)余基金絕大多數(shù)存銀行、買國債，投資渠道單一，收益率比較低。人力資源和社會保障部數(shù)據(jù)顯示，2013年雖然全國社會保險基金累計資產(chǎn)總額已達4.77萬億元，占當(dāng)年GDP的比例高達8.3%。但由于多元化和市場化的投資體制沒有建立起來，絕大部分基金作為財政專戶存款“躺”在銀行里“睡大覺”，購買國債和委托投資合計僅為711億元，還不到資產(chǎn)總額的零頭。

投資收益率方面，不但低于企業(yè)年金基金收益率(投資收益率幾何均值8.35%)，還低于全國社保基金理事會的收益率(年均收益率9.02%)，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會均工資增長率(20年來城鎮(zhèn)社會均工資增長率14.85%)。

從各地來看，養(yǎng)老保險基金實施投資運營的資產(chǎn)較少，且僅在兩地實現(xiàn)。2012年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，廣東省曾委托全國社保基金理事會投資運營1000億元養(yǎng)老金。有消息稱，山東省也將委托全國社保基金理事會進行投資。

“養(yǎng)老金要想實現(xiàn)保值增值，可以效仿社保基金、企業(yè)年金，增加委托運營資金，實施多元化投資策略。”一位社會保障研究學(xué)者建議。

針對這一問題，馬凱表示，下一步將制定基本養(yǎng)老保險基金投資運營辦法，在確保基金安全的前提下擴大投資渠道，實現(xiàn)保值增值，增強基金支付能力。

6問機關(guān)事業(yè)單位工資會漲嗎

機關(guān)事業(yè)單位建立養(yǎng)老保險制度后，將實行單位和個人繳費。對個體員工而言，工資上漲是保證繳費的必然結(jié)果。

根據(jù)改革思路，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進。“這樣的話，在全面實現(xiàn)養(yǎng)老“并軌”之前，公務(wù)員工資可能實現(xiàn)普漲。但是大幅上漲可能性不大，主要是為了覆蓋社保支出部分。”熊暉說。

熊暉指出，當(dāng)前很多基層地區(qū)的公務(wù)員群體工資水相對較低，而社保個人繳費的比例不低，對于那些月收入2000余元的基層公務(wù)員而言，自己負(fù)擔(dān)各項社保繳費相對困難。

鄭功成則認(rèn)為，實施養(yǎng)老“并軌”并不意味著機關(guān)事業(yè)單位人員工資必然上漲，但卻是調(diào)整工資制度的好機會。國家應(yīng)支付改革的初始成本，即適當(dāng)增加一次工資，以消減改革初期帶來的陣痛，促使制度穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

7問“中人”如何改革

改革的推進需循序漸進，先易后難，養(yǎng)老保險“并軌”也不太可能采取一刀切的辦法。若以入職年齡將員工分為“老人”“中人”和“新人”，那么“中人”的改革方案必然最復(fù)雜。

新人新辦法、老人老辦法也是職工基本養(yǎng)老保險制度建立之初的原則。根據(jù)當(dāng)時的規(guī)定，改革辦法實施前參加工作、本決定實施后退休的參保人員屬于“中人”。由于他們以前個人賬戶的積累很少，繳費年限累計滿15年的，退休后在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。老人老辦法，實施前已經(jīng)離退休的參保人員屬于“老人”，他們?nèi)匀话凑諊�家原來的�?guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，同時隨基本養(yǎng)老金調(diào)整而增加養(yǎng)老保險待遇。實施后參加工作的參保人員屬于“新人”，繳費年限累計滿15年，退休后將按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金待遇水與繳費年限的長短、繳費基數(shù)的高低直接掛鉤。

而深圳的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革也選擇了類似的路徑，按規(guī)定，深圳新進機關(guān)事業(yè)單位的人員，在職期間與企業(yè)職工一樣，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險。

不過，對于此次“并軌”如何實施，一切尚待相關(guān)細(xì)則出臺。

“通過基本養(yǎng)老金和補充養(yǎng)老金基本保持‘中人’養(yǎng)老金待遇，降低改革阻力。”有專家認(rèn)為，從目前的情況來看，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革有兩條路，一是沿用企業(yè)養(yǎng)老改革時的視同繳費政策，這樣對于財政資金的壓力會小很多，但是今后也面臨養(yǎng)老金個人賬戶虧空的問題。二是由財政一次性將個人賬戶做實，甩掉歷史包袱，輕裝上陣，但這將產(chǎn)生巨大的財政壓力。

鄭功成也認(rèn)為，這次改革的關(guān)鍵是如何建立穩(wěn)妥的“中人”過渡辦法，讓“中人”養(yǎng)老問題得到妥善解決，同時也應(yīng)當(dāng)解決好機關(guān)事業(yè)單位中編制內(nèi)外員工的現(xiàn)實權(quán)益差距問題。