公務(wù)員養(yǎng)老金并軌是一項(xiàng)自2017年10月1日起實(shí)施的有利于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，促進(jìn)人力資源合理流動和優(yōu)化配置，建立與其他職工統(tǒng)一的、社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步化解待遇差距大的矛盾的政策。

改制節(jié)點(diǎn)及主要內(nèi)容

2017年5月15日，國務(wù)院頒布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)，規(guī)定從7月1日起，事業(yè)單位及其工作人員將依法參加養(yǎng)老金繳費(fèi)。[1]

2017年1月14日，中華人民共和國國務(wù)院以國發(fā)〔2015〕2號發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》[2] ，決定從2017年10月1日起對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革[2] ;同時(shí)決定，統(tǒng)一提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，再次提高全國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)[2] 。

《決定》指出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度改革要堅(jiān)持全覆蓋、�；�本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，改革現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休制度，逐步建立起獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系[2] 。

《決定》規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi);改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，待遇水與繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)，建立多繳多得、長繳多得的激勵機(jī)制;建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位退休人員和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金調(diào)整;加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)督，確�；�金安��;做好養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，促進(jìn)人員合理流動;同步建立職業(yè)年金制度，形成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系;建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制，確保待遇發(fā)放;逐步實(shí)行社會化管理服務(wù)，不斷提高管理服務(wù)水[2] 。

《決定》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(以下簡稱單位繳費(fèi))的比例為本單位工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(以下簡稱個(gè)人繳費(fèi))的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。按本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成。個(gè)人工資超過當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぞ�工資300%以上的部分，不計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù);低于當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぞ�工資60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぞ�工資的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。

《決定》要求，個(gè)人賬戶儲存額只用于工作人員養(yǎng)老，不得提前支取，每年按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個(gè)人賬戶余額可以依法繼承。

改制詳解

《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法。此次改革涉及哪些人群?改革后養(yǎng)老金如何繳納?如何確保在職人員待遇不下降?職業(yè)年金有何作用?就社會廣泛關(guān)注的問題，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者采訪了有關(guān)專家[3] 。

“并軌”凸顯公

“這次改革有利于建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的、公可持續(xù)的社會保障體系，實(shí)現(xiàn)全民參保的發(fā)展目標(biāo)。”人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛表示，隨著我國社保覆蓋面的擴(kuò)大，各類社會群體逐步納入社保體系。雖然過去曾經(jīng)在多數(shù)地區(qū)開展機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，但改革并不到位。這次改革能夠從制度層面上根本解決“雙軌制”問題[3] 。

“此次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員，意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的公性有了質(zhì)的提升，也有利于加快促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的分類改革�！笔锥冀�(jīng)貿(mào)大學(xué)社會保障研究中心主任呂學(xué)靜說，按照“多繳多得、長繳多得”的原則，建立待遇與繳費(fèi)掛鉤機(jī)制，可以把按勞分配與繳費(fèi)的權(quán)利義務(wù)對等起來，有助于提高單位和職工參保繳費(fèi)的積極性[3] 。

單獨(dú)建賬避免風(fēng)險(xiǎn)

眼下在職的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，以及未來的新人會按照什么標(biāo)準(zhǔn)參加社保，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)如何繳納?[3]

“從籌資方面看，這次改革的最大亮點(diǎn)，是由單位保障走向了互助共濟(jì)的社會保障，由單位和個(gè)人繳費(fèi)、并與待遇相關(guān)的社會保險(xiǎn)籌資機(jī)制，將使社保基金保障更加穩(wěn)定，有利于保證員工待遇的可持續(xù)性�！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)社會保障研究中心主任褚福靈表示，所謂社會保險(xiǎn)籌資機(jī)制，即在職工作人員繳費(fèi)、達(dá)到退休年齡人員領(lǐng)取待遇，這樣做的好處，是可以減輕養(yǎng)老金的發(fā)放壓力，為員工待遇發(fā)放的不確定性分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)[3] 。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用，并納入財(cái)政專戶管理，有利于明確各級財(cái)政責(zé)任，并且可以避免對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成不利影響。”金維剛說[3] 。

褚福靈認(rèn)為，基金管理的主要亮點(diǎn)是省級統(tǒng)籌，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位以省級為單位匯集到省級賬戶，建立統(tǒng)一的基金池，這有助于增強(qiáng)基金的規(guī)模[3] 。

“應(yīng)該說，基金的統(tǒng)收統(tǒng)支是一個(gè)正確的方向。未來看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次還將進(jìn)一步提高�！瘪腋ｌ`說[3] 。

新老辦法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)銜接

根據(jù)《決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位所有在職人員，實(shí)施“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的辦法[3] 。

“通俗地講，‘中人’是相對于‘老人’和‘新人’而言，指改革以前已參加工作、改革后退休的人員，也是這次改革的主要對象�！苯鹁S剛說[3] 。

《決定》明確，改革前與改革后待遇水相銜接。立足增量改革，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)過渡。那么，如何保障“中人”待遇的銜接問題?金維剛表示，此次改革比較妥善地處理“中人”在改革前后的待遇差問題。在改革之后，將“中人”在改革前沒有實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)的工作年限確定為“視同繳費(fèi)年限”，在退休時(shí)將視同繳費(fèi)年限和實(shí)際繳費(fèi)年限合并計(jì)算，作為計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的依據(jù)。同時(shí)，在改革后將設(shè)定一定期限的過渡期，在過渡期內(nèi)退休的人員，根據(jù)過去視同繳費(fèi)年限的長短，并進(jìn)行新老辦法的對比，通過計(jì)發(fā)過渡性養(yǎng)老金，能夠基本保證其養(yǎng)老金待遇不降低。此外，如果按照新辦法計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金高于老辦法的，對高出部分有所限制，以防止養(yǎng)老金的不合理增加。采取這種過渡辦法，有利于改革前后的新老辦法之間實(shí)現(xiàn)穩(wěn)銜接[3] 。

職業(yè)年金建立多層次保障

《決定》提出，建立職業(yè)年金制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金[3] 。

“建立職業(yè)年金，可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的多層次保障，加強(qiáng)基金保障能力�！瘪腋ｌ`表示，建立職業(yè)年金主要意義在于：一是實(shí)現(xiàn)多層次保障�；�本保障由政府來主��(dǎo)，保障基本水;補(bǔ)充保險(xiǎn)由市場來主導(dǎo)，形成員工的補(bǔ)充待遇，這有利于實(shí)現(xiàn)公和效率的并重，有利于實(shí)現(xiàn)政府和市場的分責(zé)。二是有利于為工作人員的待遇提供更充分持續(xù)保障[3] 。

“這次改革中同步建立職業(yè)年金非常重要，因?yàn)榛�本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要是保基本，其替代率水與改革前實(shí)行的退休費(fèi)的替代率水相比存在著一定的差距，通過建立職業(yè)年金可以提高退休之后從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和職業(yè)年金所獲得的養(yǎng)老待遇水，起到補(bǔ)充養(yǎng)老保障的作用。”金維剛認(rèn)為，此次改革明確要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)同步建立職業(yè)年金，將使職業(yè)年金在機(jī)關(guān)事業(yè)單位廣泛而又迅速地建立起來[3] 。

內(nèi)容

人社部曾在2013年進(jìn)行了公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資試調(diào)查和分析比較，2017年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，就是改革完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度，優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)。

其中，對于高校、醫(yī)院、科研單位等公益性事業(yè)單位，重點(diǎn)是要加強(qiáng)監(jiān)督管理，提升公益事業(yè)服務(wù)水，而不是甩包袱。對于事業(yè)單位的工資改革，《條例》中提出，要建立工資正常增長機(jī)制，這意味著今后事業(yè)單位人員的工資，將可能會有較合理的增長。

不過，對于事業(yè)單位養(yǎng)老金繳費(fèi)，一些國內(nèi)社保專家認(rèn)為，《條例》只是給出了“原則性”的改革方向，并不具備操作性。真正要實(shí)施事業(yè)單位養(yǎng)老金繳費(fèi)，則要等到人社部出臺社保頂層設(shè)計(jì)方案之后，預(yù)計(jì)屆時(shí)公務(wù)員、事業(yè)單位人員將同步實(shí)行社保繳費(fèi)。

養(yǎng)老金“雙軌制”并軌后，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本養(yǎng)老金是一致的，主要差距是體現(xiàn)在補(bǔ)充養(yǎng)老金，即企業(yè)年金和職業(yè)年金方面。但中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞和清華大學(xué)就業(yè)與社保研究中心主任楊燕綏等專家認(rèn)為，未來機(jī)關(guān)單位所要負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老繳費(fèi)、職業(yè)年金，其實(shí)是由國家財(cái)政買單，而差額事業(yè)單位則需要負(fù)擔(dān)這部分繳費(fèi)。

所謂差額事業(yè)單位，主要包括大中專院校、公立醫(yī)院以及部分差額撥款的科研院所。養(yǎng)老金繳費(fèi)改革，在唐鈞和楊燕綏看來，或會影響到這些公益類事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量。因此，在2013年3月召開的全國兩會上，曾有政協(xié)委員在提案中，表達(dá)出對事業(yè)單位養(yǎng)老金改革可能造成的負(fù)面影響的擔(dān)憂。[1]

并軌分類

中國養(yǎng)老金制度大致分三類：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度。城鄉(xiāng)居民的月人均養(yǎng)老金水僅為80多元，與企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇相差二三十倍，與公務(wù)員的差距更為懸殊。

通常意義上的養(yǎng)老金“雙軌制”，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工養(yǎng)老金之間的制度差異，而沒有考慮城鄉(xiāng)居民，也即農(nóng)民、城鎮(zhèn)失業(yè)居民。國家給城鄉(xiāng)居民規(guī)定的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)是每月55元，人社部官員解釋，這是政府給60周歲以上城鄉(xiāng)居民的“福利”。

與企業(yè)職工養(yǎng)老金被要求先繳費(fèi)不同，以往機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員并不需要繳費(fèi)。不過，按照《條例》規(guī)定，從7月1日起，事業(yè)單位及其工作人員將依法參加養(yǎng)老金繳費(fèi)。這是整個(gè)養(yǎng)老金“雙軌制”改革邁出的重大一步。

養(yǎng)老金“雙軌制”改革是社保頂層設(shè)計(jì)方案中的重要部分。人社部對外的說法是，今年年內(nèi)該方案將會正式對外頒布。至于對公務(wù)員何時(shí)實(shí)施養(yǎng)老繳費(fèi)?基本繳費(fèi)率是多少?人社部等方面也沒有公開的說法。

人社部曾對養(yǎng)老金“雙軌制”改革有過這樣的解讀：推動改革有幾個(gè)關(guān)鍵步驟，即統(tǒng)賬結(jié)合、實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)、建立職業(yè)年金。所謂統(tǒng)賬結(jié)合，簡單來說，就是社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合;下一步是公務(wù)員、事業(yè)單位人員都要繳養(yǎng)老金;最后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在繳一定比例的養(yǎng)老金之外，還要建立職業(yè)年金制度。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金，主要對應(yīng)在企業(yè)實(shí)施的企業(yè)年金。2013年底，財(cái)政部、人社部等方面聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于企業(yè)年金職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》，以及2017年頒布《條例》，都是官方在為養(yǎng)老金“并軌”做最后鋪墊。

按照人社部社保研究所所長金維剛的說法，養(yǎng)老金“雙軌制”并軌后，基本養(yǎng)老金是一致的，主要差距是體現(xiàn)在補(bǔ)充養(yǎng)老金方面，也就是在企業(yè)推行的企業(yè)年金，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)施的職業(yè)年金，可能還會存在一定的差異。

專家認(rèn)為，未來公務(wù)員工作單位所要負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老繳費(fèi)、職業(yè)年金，其實(shí)是由國家財(cái)政買單，而差額事業(yè)單位則需要負(fù)擔(dān)這部分繳費(fèi)。

除了繳費(fèi)之間的差異，唐鈞等專家還提出質(zhì)疑，在推行養(yǎng)老金“并軌”過程中，公務(wù)員還有可能借機(jī)漲工資。此前，相關(guān)部委多位人士在不同場合都曾表示，養(yǎng)老金“雙軌制”改革中，相應(yīng)會對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事制度、工資制度、財(cái)政體制等進(jìn)行配套改革，以確保不降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的待遇。[1]