國(guó)家級(jí)貧困縣

距上次名單公布11年，3月19日，最新的592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（即“國(guó)家級(jí)貧困縣”）名單對(duì)外發(fā)布。

從國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布的這份名單可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)整后，有38個(gè)縣被調(diào)出，又有38個(gè)新面孔入圍。貧困縣的總數(shù)沒變，各省的名額沒變。

11年中，在扶貧政策的支持下，國(guó)家級(jí)貧困縣下發(fā)生了哪些變化？尤其是被調(diào)整出的38個(gè)貧困縣。

在3月19日公布的“592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣”新名單上，林萬龍首先發(fā)現(xiàn)，陜西省府谷縣被“除名”了。

林萬龍是中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。2010年，他曾率課題組專門對(duì)“府谷現(xiàn)象”進(jìn)行研究。府谷縣因?yàn)槲�引大量民營(yíng)企業(yè)參與扶貧取得成果而被譽(yù)為“府谷現(xiàn)象”。

在林萬龍看來，府谷被調(diào)整出來“很正常”，因?yàn)樵缭?008年，府谷縣已經(jīng)進(jìn)入陜西省縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展排名前三位，2009年躍居全省第一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本次陜西調(diào)出的6個(gè)縣中，有5個(gè)縣位列2010年度該省“縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展十強(qiáng)縣”。

被調(diào)出的38個(gè)縣中，有不少縣的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)相對(duì)發(fā)達(dá)，并曾經(jīng)引發(fā)爭(zhēng)議。府谷就是其中一個(gè)。

去年，有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布第十一屆“中國(guó)中部百?gòu)?qiáng)縣（市）”、“中國(guó)西部百?gòu)?qiáng)縣（市）”，其中有多個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。

比如，陜西省府谷縣位居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第69位、西部百?gòu)?qiáng)縣第6位。

陜西省靖邊縣、子長(zhǎng)縣，安徽省無為縣、長(zhǎng)豐縣，也分別入圍中、西部百?gòu)?qiáng)縣。

除了對(duì)排名的公正性質(zhì)疑之外，公眾更多地將批評(píng)的矛頭對(duì)準(zhǔn)了那些頂著國(guó)家級(jí)貧困縣帽子的富裕地區(qū)。

無獨(dú)有偶，廣西百色市果縣也是國(guó)家級(jí)貧困縣。但是早在2008年，該縣已經(jīng)連續(xù)8年被評(píng)為中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣，連續(xù)6年居廣西縣級(jí)首位。

上述“百?gòu)?qiáng)”縣的名字，這一次都被從國(guó)家級(jí)貧困縣名單上拿掉了。

戴上“窮帽子”不愿主動(dòng)摘

戴上“帽子”的不愿摘下，與此同時(shí)，很多地方為了戴上這頂“帽子”而努力

一個(gè)共識(shí)是，在這份名單上，“請(qǐng)神容易送神難”。

中國(guó)人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴介紹，調(diào)整貧困縣難度很大，都想往里面進(jìn)，進(jìn)去的都不想出來。調(diào)整出來的基本都是“經(jīng)濟(jì)條件比其他縣好太多了”。

不管是“貧困縣”還是“重點(diǎn)縣”，都沒有動(dòng)態(tài)退出機(jī)制。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展所農(nóng)村貧困問題與發(fā)展金融研究室（或簡(jiǎn)稱中國(guó)社科院農(nóng)村所貧困室）主任吳國(guó)寶說，1994年國(guó)家啟動(dòng)“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃時(shí)，就實(shí)行了“4進(jìn)7出”，人均收入低于400元的縣全部進(jìn)來，高于700元的縣全部出去。

汪三貴說，但幾乎沒有一個(gè)貧困縣申請(qǐng)退出。

此次被調(diào)出的陜西省吳起縣，早在2008年就被曝出其人均可支配財(cái)力超過1萬元，位居全省第一，是丹鳳、商南等地的十幾甚至幾十倍。

當(dāng)時(shí)，陜西省向國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組建議，摘掉吳起縣的“貧困帽”。但是時(shí)隔4年，這頂帽子才被摘下。

汪三貴說，沒有申請(qǐng)程序，它們也不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)去脫貧。這個(gè)名單基本上是十年一調(diào)，只能等待這個(gè)節(jié)點(diǎn)調(diào)整。

戴上“帽子”的不愿摘下，與此同時(shí)，很多地方為了戴上這頂“帽子”而努力。

日前，湖南省新邵縣入選“國(guó)家集中連片特困地區(qū)”，該縣因?yàn)榘l(fā)布廣告慶祝而備受關(guān)注。在林萬龍看來，“炫窮”的背后是利益的吸引。

據(jù)介紹，各部委對(duì)貧困地區(qū)、貧困縣都有政策傾斜和非專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付。還有一些專門針對(duì)貧困地區(qū)的項(xiàng)目支持。汪三貴說，比如減免稅會(huì)從貧困縣先行先試，一些行業(yè)政策優(yōu)惠也會(huì)優(yōu)先考慮貧困地區(qū)。

在一些招生考試中，來自國(guó)家貧困縣的考生會(huì)受到降分錄取、減免學(xué)費(fèi)等優(yōu)待等。

重重優(yōu)惠讓“貧困縣”的爭(zhēng)奪非常激烈。

礦產(chǎn)資源助力“脫貧”

有分析說，扶貧“扶”了這么多年，不如資源價(jià)格上漲效果明顯

這次被調(diào)出的貧困縣中，大部分有豐富的礦產(chǎn)資源。

其中，位于內(nèi)蒙古、陜西的貧困縣的煤炭、稀土等產(chǎn)量巨大，位于河北的貧困縣鐵、金儲(chǔ)量較大，位于南方的貧困縣多為有色金屬富集區(qū)。

據(jù)陜西省府谷縣政府網(wǎng)站介紹，該縣北與內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗、伊金霍洛旗接壤，西南與神木縣毗鄰，煤炭?jī)?chǔ)量豐富，2011年全縣煤炭產(chǎn)量7204萬噸。

林萬龍分析說，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展如此之快，除去政策扶持和自身努力之外，煤炭等資源價(jià)格的猛漲是一個(gè)重要原因。

實(shí)際上，在煤炭?jī)r(jià)格低的時(shí)候，府谷、準(zhǔn)格爾旗等這些地方并不富裕。

隨著資源價(jià)格的上漲，當(dāng)?shù)氐腉DP和財(cái)政收入增長(zhǎng)都非常快。林萬龍說，2005年，府谷在陜西83個(gè)縣中排名還在35位，短短3年之后，就躍居前三名。

有分析說，扶貧“扶”了這么多年，不如資源價(jià)格上漲效果明顯。

扶貧主戰(zhàn)場(chǎng)：“連片特困地區(qū)”

中央提出“著力推進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)”

2001年國(guó)家扶貧政策思路調(diào)整，“國(guó)家重點(diǎn)貧困縣”的概念被“扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣”所取代。

據(jù)汪三貴介紹，從2001年起，國(guó)家已經(jīng)開始淡化“貧困縣”的概念，但是徹底取消這個(gè)概念又不現(xiàn)實(shí)。

在理論上，扶貧模式大體有兩種：“地域瞄準(zhǔn)”和“個(gè)人瞄準(zhǔn)”。前者是確定一些地區(qū)進(jìn)行扶持，后者是確定一類群體，進(jìn)行幫扶。

2001年之前，扶貧基本以單一的“地域瞄準(zhǔn)”為主，而“地域瞄準(zhǔn)”又以“貧困縣”為主要形式。

今年兩會(huì)期間，國(guó)務(wù)院扶貧辦主任范小建表示，連片特困地區(qū)是下一步扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)，是扶貧工作的主戰(zhàn)場(chǎng)。

中央財(cái)政扶貧資金的增量部分，將主要用于片區(qū)。

林萬龍說，“片區(qū)扶貧”的提出，是因?yàn)楹芏嘞噜彽貐^(qū)的貧困面臨著共性的問題，從而制約了整個(gè)區(qū)域的發(fā)展，比如交通問題、環(huán)境問題。而要破解這些難題，單靠發(fā)展一個(gè)縣，是無法實(shí)現(xiàn)的。

2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議提出“著力推進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)”。

在今年3月19日公布的“國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單”上，有340個(gè)縣的名字被加黑，它們是連片特殊困難地區(qū)范圍內(nèi)的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。

此外，還有大體同等數(shù)目的縣，被一同劃入集中連片特困區(qū)，它們共同構(gòu)成了全國(guó)14個(gè)連片特困區(qū)。

汪三貴分析說，扶貧重點(diǎn)到“片區(qū)”之后，片區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)縣會(huì)比片區(qū)外的重點(diǎn)縣得到更多的資源。

“扶強(qiáng)不扶弱”凸顯

比如扶持種植養(yǎng)殖業(yè)，可能就會(huì)把錢給了大戶，而扶貧貼息可能就給了大企業(yè)

與此同時(shí)，一個(gè)更為嚴(yán)重的問題正在變得非常普遍：很多扶貧政策正在“扶強(qiáng)不扶弱”。

采訪中，林萬龍舉例說，比如扶持種植養(yǎng)殖業(yè)，可能就會(huì)把錢給了大戶，而扶貧貼息可能就給了大企業(yè)。

比如，農(nóng)機(jī)具購(gòu)置給予50%的補(bǔ)貼，那么只要出一萬就可以購(gòu)買價(jià)值兩萬的農(nóng)機(jī)具。

但是，如果你是個(gè)貧困戶，可能就拿不出這個(gè)錢，也就享受不到這個(gè)政策。

家電下鄉(xiāng)也一樣，買不起家電的人，享受不到優(yōu)惠。

“這就導(dǎo)致真正貧困的人得不到扶持。”林萬龍說，這個(gè)問題已經(jīng)不能回避。

在林萬龍看來，很多扶貧政策缺乏“貧困視角”，沒有對(duì)政策將要惠及的貧困人口、可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估測(cè)算。

“個(gè)人瞄準(zhǔn)”的模式也在日漸興盛，這種模式直接針對(duì)真正的窮人，主要形式就是社會(huì)保障。

但是，汪三貴認(rèn)為，在農(nóng)村沒有充分的個(gè)人信息的前提下，地方政府對(duì)于貧困的識(shí)別非常困難。

林萬龍也提到，在目前的經(jīng)濟(jì)條件下，一個(gè)家庭是否貧困，已經(jīng)不像原來那樣一眼就看得出了。

靠行政力量難完全消除貧困

國(guó)家的扶貧開發(fā)政策，可以緩解貧困，但很難從根本上利用行政力量完全消除

592個(gè)“貧困縣”的總數(shù)是1994年確定的，這個(gè)名單的上一次調(diào)整是在2001年。

11年之后的這次調(diào)整，是根據(jù)“中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）”作出來的。不過，按照這個(gè)綱要的要求，各省應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“重點(diǎn)縣”數(shù)量逐步減少。

為減少阻力，綱要還特別說明，“重點(diǎn)縣”減少的省份，國(guó)家的支持力度不減。

此次“脫貧”的38個(gè)縣只占重點(diǎn)縣總數(shù)的6.4%。也就是說，經(jīng)過10年的扶貧，絕大多數(shù)“重點(diǎn)縣”仍然不能脫貧。

林萬龍認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單從數(shù)量上否定中國(guó)的扶貧成績(jī)。

2011年11月，國(guó)新辦發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》白皮書透露，從2001年至2010年，592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2658元人民幣增加到11170元人民幣，年均增長(zhǎng)17%，增幅高于全國(guó)均水。

林萬龍說，以前認(rèn)定貧困，是“吃不飽飯、穿不上衣”的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在已明顯不同。只是相對(duì)于其他地方，還比較落后。

在林萬龍看來，一個(gè)地區(qū)的貧困受到自然資源、基礎(chǔ)條件、市場(chǎng)環(huán)境等多種因素影響，而國(guó)家的扶貧開發(fā)政策，可以緩解這些影響，但很難從根本上利用行政力量完全消除。

【影響】

“摘帽”縣擔(dān)心一些地方返貧

河北省涉縣這一次被調(diào)出“貧困縣”，這是涉縣1984年以來第一次摘下這個(gè)帽子。

一直努力的“脫貧”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，但是涉縣扶貧辦副主任李運(yùn)生卻很難打心眼兒里高興。在他看來，沒有了國(guó)家支持，很多事情很難辦。

首先是財(cái)政扶持資金沒有了。李運(yùn)生說，專項(xiàng)扶貧資金、以工代賑資金、“四稅返還”加起來，扶貧資金每年能有一億元，而涉縣每年的財(cái)政收入也不過10億元，現(xiàn)在這筆資金一下子沒有了。

因?yàn)椴辉偈菄?guó)家級(jí)貧困縣，之前的幫扶單位也會(huì)撤出。

不過，涉縣對(duì)被“摘帽”早有準(zhǔn)備。李運(yùn)生坦承，“這幾年涉縣的財(cái)政收入和人均收入都比較高了”。

據(jù)他介紹，這次河北省評(píng)選國(guó)家級(jí)貧困縣，就是按財(cái)政收入和人均收入排隊(duì)，用數(shù)字說話。所以，被“摘帽”也沒什么話可說。

面對(duì)即將“脫貧”的現(xiàn)實(shí)，縣里開了會(huì)定下調(diào)子，“不能松勁兒，別一下子斷了檔”。國(guó)家如果不支持了，扶貧工作再推進(jìn)三年，縣里自己每年拿出1000萬，對(duì)貧困村重點(diǎn)扶持照顧。

在李運(yùn)生看來，摘帽的后續(xù)影響有些還沒顯現(xiàn)出來，他擔(dān)心一些地方可能要返貧。而且，作為財(cái)政支柱的兩個(gè)大企業(yè)已經(jīng)開始不景氣，財(cái)政收入任務(wù)完不成了。“再想辦法吧。”李運(yùn)生說。

“戴帽”縣抓住機(jī)會(huì)多上項(xiàng)目

和涉縣同屬河北省的鄉(xiāng)縣，此次從省級(jí)貧困縣“升格”為國(guó)家級(jí)貧困縣。

在網(wǎng)絡(luò)論壇上，一些鄉(xiāng)人議論說，“我縣確實(shí)貧困，國(guó)家級(jí)貧困縣當(dāng)之無愧”。

鄉(xiāng)縣委書記李江山說，他們沒有爭(zhēng)過貧困縣的名額，省里按2009年的數(shù)字按順序排下來，輪到誰就是誰。

李江山告訴同事們“要冷靜”，貧困縣是個(gè)落后的帽子，不要當(dāng)做一個(gè)榮譽(yù)，遲早是要摘的。

不過，他也承認(rèn)，貧困縣的身份帶來了一些以前沒有的資源，比如會(huì)有單位來幫扶。他認(rèn)為，一定要抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，多上項(xiàng)目。

【背景】

1986年，我國(guó)正式成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)，首次劃出273個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。

1994年，國(guó)家啟動(dòng)“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，這個(gè)名單擴(kuò)大為592個(gè)。

2001年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001?2010年）》發(fā)布，取消了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的所有國(guó)家級(jí)貧困縣，增加了中西部地區(qū)的貧困縣數(shù)目，但總數(shù)依然為592個(gè)，同時(shí)將“貧困縣”的提法改為“扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣”。

2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》正式發(fā)布，其中明確指出，“原定重點(diǎn)縣支持政策不變。各省（區(qū)、市）要制定辦法，采取措施，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)縣數(shù)量逐步減少。重點(diǎn)縣減少的省份，國(guó)家的支持力度不減。”