績(jī)效工資體制的激勵(lì)效果在實(shí)際操作中未能發(fā)揮出來(lái)，薪酬發(fā)放的均主義傾向普遍存在

改革使公辦教師與公務(wù)員之間以及公辦教師群體內(nèi)部的工資收入差距逐步縮小，優(yōu)質(zhì)師資收入明顯下降

改革后學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支配自主權(quán)普遍下降，教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)能力被削弱

自2008年以來(lái)，伴隨著義務(wù)教育免費(fèi)政策在城市和農(nóng)村的全面實(shí)施，中央推行了教師績(jī)效工資制度改革，對(duì)教師的津補(bǔ)貼制度進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)提高了公辦教師(特別是義務(wù)教育階段的教師)的工資待遇。

盡管這次改革對(duì)于規(guī)范基礎(chǔ)教育階段教師工資的標(biāo)準(zhǔn)、水和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著作用，但其局限性也比較明顯。年來(lái)，我和同事調(diào)研浙江、湖北、甘肅等十余省后發(fā)現(xiàn)：新體制建立6年間，一直無(wú)法建立正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制，教師的基本工資標(biāo)準(zhǔn)至2017年始終沒(méi)有提高，教師工資收入的增長(zhǎng)主要是依靠地方政府自行提高績(jī)效工資和津補(bǔ)貼水。并且，績(jī)效工資體制的激勵(lì)效果在實(shí)際操作中未能發(fā)揮出來(lái)，薪酬發(fā)放的均主義傾向普遍存在。

優(yōu)秀教師收入為何下降

在分級(jí)辦學(xué)的時(shí)代，許多義務(wù)教育階段的學(xué)校都采取了各種與教師收入水掛鉤的獎(jiǎng)懲措施。這些獎(jiǎng)懲措施的資金來(lái)源往往是學(xué)校的各種收費(fèi)收入，而收費(fèi)的水取決于學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。

即便是農(nóng)村學(xué)校也不例外。當(dāng)時(shí)，一些教學(xué)表現(xiàn)優(yōu)秀的農(nóng)村學(xué)校可以通過(guò)招收大量擇校生來(lái)獲取事業(yè)性收入，于是，第一線教學(xué)骨干教師的津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金收入可能會(huì)顯著高于基本工資收入。比如，2000年時(shí)湖北某縣一名優(yōu)秀的農(nóng)村初中教師骨干各種收入總和可達(dá)每月2500元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員賬面工資的3倍。

伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革、“以縣為主”以及農(nóng)村免雜費(fèi)政策的實(shí)施，國(guó)家連續(xù)多次提高了公務(wù)員和教師的基本工資標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)化了農(nóng)村教師工資發(fā)放的財(cái)力保障機(jī)制。改革使公辦教師與公務(wù)員之間以及公辦教師群體內(nèi)部的工資收入差距逐步縮小，然而優(yōu)質(zhì)師資的收入?yún)s明顯下降。

2008年的改革啟動(dòng)后，包括高中和中職在內(nèi)的基礎(chǔ)教育階段學(xué)校的收費(fèi)(或創(chuàng)收)政策都在日漸收緊，各級(jí)財(cái)政為學(xué)校所撥付的公用經(jīng)費(fèi)中一般也不容許給教師發(fā)放津補(bǔ)貼。與此同時(shí)，教師工資收入的城鄉(xiāng)差距被拉，教師工資與公務(wù)員工資之間的硬性?huà)煦^機(jī)制被進(jìn)一步強(qiáng)化。

然而，改革后學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支配自主權(quán)卻普遍下降，對(duì)于教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)能力嚴(yán)重削弱。一旦學(xué)校依賴(lài)財(cái)政撥款來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，而撥款總額卻與學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量無(wú)關(guān)，則獎(jiǎng)懲制度在教師內(nèi)部就難以執(zhí)行了。一個(gè)可以觀察的現(xiàn)象是，工資體制越集權(quán)，教師群體的攀比效應(yīng)越強(qiáng)，越難以把財(cái)政撥款與教學(xué)質(zhì)量掛鉤。

激勵(lì)機(jī)制被嚴(yán)重虛化

現(xiàn)行體制下，教師工資主要由基本工資、績(jī)效工資以及津補(bǔ)貼三部分構(gòu)成。雖然教師績(jī)效工資體制在啟動(dòng)伊始就充分關(guān)注了教師激勵(lì)機(jī)制的重要性，但是相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中卻并不順暢。

改革之后，本應(yīng)依據(jù)績(jī)效考核發(fā)放的獎(jiǎng)勵(lì)性工資部分往往只能采取均分配的方式，激勵(lì)機(jī)制被嚴(yán)重虛化。我們?cè)谧咴L河南的一所中職學(xué)校時(shí)發(fā)現(xiàn)，該校教師的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資按照績(jī)效考核結(jié)果分為三個(gè)等次發(fā)放，但是每個(gè)等次之間僅僅有10元錢(qián)的差距。“這主要是在名譽(yù)上對(duì)教師進(jìn)行鼓勵(lì)。”該校校長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)。

一位黑龍江某縣的教育局局長(zhǎng)在訪談中表示，“地方上完全按照國(guó)家政策來(lái)落實(shí)績(jī)效工資改革很困難，教師們不認(rèn)可拿30%的績(jī)效工資進(jìn)行二次分配，覺(jué)得這是拿自己的錢(qián)去給別人發(fā)獎(jiǎng)金”。

我們?cè)趯?shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)校在對(duì)教師工資進(jìn)行二次分配時(shí)，往往由于部分教師的抵制而流產(chǎn)，甚至得獎(jiǎng)的教師迫于壓力也會(huì)主動(dòng)退還獎(jiǎng)金。特別是在同一個(gè)地區(qū)內(nèi)部，當(dāng)部分學(xué)校施行均分配時(shí)，其他原本打算執(zhí)行績(jī)效工資政策的學(xué)校也只能跟著一起搞均主義。為此，部分地區(qū)的縣區(qū)政府把教師的績(jī)效工資集中起來(lái)，再根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)放，但卻引起全縣多個(gè)學(xué)校教師的集體抵制。

云南某縣的教育局局長(zhǎng)在與我們交流中表現(xiàn)出了無(wú)奈的情緒：“最教育局已經(jīng)下文件要求各個(gè)學(xué)校不得對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資進(jìn)行二次分配，以免引起老師們的不滿(mǎn)。”換言之，績(jī)效工資體制改革不僅未能有效調(diào)動(dòng)教師工作的積極性，甚至反過(guò)來(lái)對(duì)教師群體的穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。

教師薪酬制度改革顯然不能僅僅著眼于提高教師群體的均待遇水，普漲工資并不等于教師工作積極性的提高。

教師薪酬體制改革能否適度分權(quán)

2017年年初，中央政府著手對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的薪酬體制進(jìn)行新一輪的改革，公務(wù)員和教師的基本工資標(biāo)準(zhǔn)有所提高，社保體制并軌的改革也全面啟動(dòng)。與此同時(shí)，地方政府較為普遍地提高了公務(wù)員和教師的津補(bǔ)貼水。

在新一輪的教師薪酬體制改革中，建議決策部門(mén)不應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化過(guò)往的政策思路，而有必要考慮對(duì)事業(yè)單位的薪酬制度進(jìn)行市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革，增加地方政府和基層單位的自主權(quán)以及工資水調(diào)整的靈活度。

首先，基本工資標(biāo)準(zhǔn)管控權(quán)可以考慮以省級(jí)統(tǒng)籌體制為基礎(chǔ)向地方分權(quán)。同時(shí)，薪酬內(nèi)部結(jié)構(gòu)如基本工資與津補(bǔ)貼比例的調(diào)整權(quán)也下放到地方，并增強(qiáng)基層單位負(fù)責(zé)人對(duì)津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金發(fā)放的自主權(quán)限。

在分權(quán)的架構(gòu)下，中央政府的監(jiān)管目標(biāo)側(cè)重于對(duì)地區(qū)間的總體薪酬差距進(jìn)行“限高、托低、穩(wěn)中”的調(diào)控，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。例如，如果某省部分縣市的教師工資水與省會(huì)城市差距過(guò)大，則中央財(cái)政將扣減對(duì)于省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付或者稅收返還，直接補(bǔ)助給相關(guān)縣市。

其次，教師與公務(wù)員工資的掛鉤機(jī)制在短期內(nèi)很難取消，但可以做軟化處理，這需要通過(guò)增強(qiáng)基層事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)自主權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。第一，政府要區(qū)分哪些公共服務(wù)是基本公共服務(wù)，哪些不是，對(duì)于已經(jīng)超出了政府財(cái)力保障范圍的公共服務(wù)，可以容許學(xué)校通過(guò)多渠道籌資來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政投入的不足;第二，對(duì)于尚保留的學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目(如高中階段的學(xué)費(fèi))，應(yīng)當(dāng)賦予學(xué)校一定的自主定價(jià)權(quán)，以實(shí)現(xiàn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校教育質(zhì)量之間的市場(chǎng)化關(guān)聯(lián);第三，公辦學(xué)校對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)性收入應(yīng)當(dāng)具有一定自主支配權(quán)，用以對(duì)教師的收入進(jìn)行微調(diào)。

一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，公辦學(xué)校開(kāi)設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目或者提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將引起社會(huì)公眾的不滿(mǎn)情緒，誘發(fā)新的不穩(wěn)定因素。而事實(shí)上，學(xué)校所面對(duì)的社會(huì)壓力主要是源于學(xué)校安全事件，而并非收費(fèi)問(wèn)題。從另一個(gè)角度上講，增強(qiáng)學(xué)校對(duì)于教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)能力，也可以扭轉(zhuǎn)“績(jī)效工資不績(jī)效”的被動(dòng)局面，反而有利于減緩教師群體的不穩(wěn)定因素。

最后，保留學(xué)校對(duì)于薪酬水的微調(diào)權(quán)，也為上級(jí)行政部門(mén)從宏觀上調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)提供了一扇觀測(cè)窗口，否則基于工資調(diào)查的正常增資機(jī)制很難操作。對(duì)于決策部門(mén)來(lái)說(shuō)，調(diào)整基本工資和津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮來(lái)自工資調(diào)查的市場(chǎng)信息以及基層單位的意見(jiàn)和訴求。學(xué)校對(duì)于教師收入的微調(diào)信息有助于決策部門(mén)判斷工資調(diào)標(biāo)的真實(shí)壓力變化。比如，當(dāng)課時(shí)津貼、班主任津貼的上浮頻率快于績(jī)效獎(jiǎng)金，且類(lèi)似現(xiàn)象在多個(gè)地區(qū)的學(xué)校同時(shí)出現(xiàn)時(shí)，就說(shuō)明基層調(diào)薪的壓力在積累。

概括而言，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的教師薪酬體制要把握十六字原則：中央調(diào)控、省級(jí)統(tǒng)籌、彈性管理、科學(xué)增長(zhǎng)